[96].
Демократические государства долгов вынуждены маневрировать между двумя категориями стейкхолдеров, поддерживая их хотя бы относительную удовлетворенность, чтобы не потерять в одном случае их лояльность, а в другом – доверие. При этом необходимо не допускать чрезмерного сближения ни с одной из сторон, так как это может привести к кризису в отношениях с другой стороной. Демократическое государство долгов может удовлетворить кредиторов только при поддержке своих граждан, готовых сотрудничать; если же граждане увидят в государстве продолжение руки кредиторов, есть опасность, что они откажутся от дальнейшего сотрудничества с ним. В то же время подобного рода государства могут претендовать на легитимность в глазах собственных граждан – особенно тех из них, кто, несмотря на интернационализацию, продолжает платить налоги – только тогда, когда кредиторы готовы финансировать и рефинансировать долги государства и его граждан на приемлемых условиях. Эта готовность может снизиться или вовсе исчезнуть, если государство пойдет слишком далеко навстречу желаниям своих граждан, задействовав для этого ресурсы, которых, возможно, позднее ему будет недоставать при обслуживании долга. Какой из двух групп государство долгов отдаст предпочтение прежде всего, зависит от их относительной власти. Последняя, в свою очередь, определяется тем, насколько вероятной и болезненной была бы для государства и его правительства утрата соответственно доверия или лояльности.
Данный конфликт между двумя группами стейкхолдеров, конкурирующих за контроль над демократическим государством долгов, – явление новое, развивающееся и практически не исследованное. Многое свидетельствует о том, что выход финансового капитала в роли второго народа – «рыночного народа», соперничающего с «государственным народом», – знаменует новый уровень отношений между капитализмом и демократией, при котором капитал распространяет свое политическое влияние не только косвенно (инвестируя или не инвестируя в национальную экономику), но и напрямую (финансируя или не финансируя само государство). В теориях кризиса 1960–1970-х годов исследовалось, каким образом послевоенным государствам относительно удалось сохранить свою демократическую легитимность, несмотря на специфическое положение граждан, контролировавших средства производства и инвестиции. Стремительное, с выраженным классовым уклоном ослабление демократической организации и сокращение политического участия в процессе либерализации, равно как и постепенное сокращение политического пространства действий в период череды кризисов последних четырех десятилетий, может означать, что нечто подобное будет невозможно после перехода от налогового государства к государству долгов.
Теперь мне хотелось бы обобщить некоторые наблюдения по поводу политики государства долгов и констелляции сталкивающихся в нем интересов, даже несмотря на то, что при недостаточной изученности этой области речь пойдет в основном о впечатлениях, полученных из периодической печати.
1. Увеличение долга богатых демократий вот уже какое-то время ограничивает их фактический суверенитет, и правительственная политика все больше подчиняется указаниям финансовых рынков. Еще в апреле 2000 г. Рольф Бройер, возглавлявший в то время Дойче Банк, в своей довольно скандальной статье в еженедельнике «Die Zeit» заявил, что сегодня политическая повестка дня «более, чем когда бы то ни было, должна формулироваться с оглядкой на финансовые рынки: если угодно, финансовые рынки стали своего рода “пятой властью” и наряду со СМИ играют важнейшую сдерживающую роль». По мнению Бройера, это не должно вызывать большого сожаления: «возможно, не так уж это и плохо, если в XXI в. политика окажется на буксире финансовых рынков». В конце концов:
«Политики ‹…› сами подводили к подобной ситуации ‹…›, когда они связаны в своих действиях, ‹…› и это доставляет им так много неудобств. Правительства и парламенты чрезмерно увлеклись таким инструментом, как государственные заимствования. Это подразумевает – как, впрочем, и для любых других долгов – подотчетность по отношению к кредиторам. Чем выше государственный долг, тем сильнее государства зависят от решений финансовых рынков. Если правительства и парламенты вынуждены сегодня все больше принимать во внимание потребности и предпочтения международных финансовых рынков, то все это связано с ошибками прошлого»[97].
Лишь несколько лет спустя ту же мысль стало возможно сформулировать более откровенно, называя вещи своими именами. В сентябре 2007 г. Алан Гринспен, занимавший в то время пост президента Федеральной резервной системы, в интервью цюрихской газете «Tages-Anzeige» (от 19 сентября 2007 г.) на вопрос, какого кандидата на пост президента США он поддерживает, ответил:
«Нам повезло, что благодаря глобализации политические решения в США были в значительной степени заменены глобальными рыночными силами. Если не принимать во внимание вопрос о национальной безопасности, не имеет никакого значения, кто станет следующим президентом. Мир управляется рыночными силами» (цит. по: [Thielemann, 2011]).
Ограничение суверенитета национальных государств «рыночными силами» – не что иное, как ограничение демократической свободы выбора «государственного народа» и одновременная передача соответствующих полномочий «рыночному народу», к мнению которого правительство все более прислушивается в своих финансовых решениях. Демократия на национальном уровне предполагает наличие национально-государственного суверенитета, который для государств долгов, попавших в зависимость от финансовых рынков, все больше сжимается. Организационные преимущества глобально интегрированных финансовых рынков по сравнению с выстроенными национально обществами (и вытекающая отсюда их политическая власть) впервые со всей очевидностью проявились в сентябре 1992 г., когда финансист Джордж Сорос смог собрать столько денег, что, успешно спекулируя против Банка Англии, обрушил тогдашнюю европейскую валютную систему. По разным оценкам, его прибыль от этой операции составила около миллиарда долларов.
2. Главной целью кредиторов, ссужающих деньги правительствам, в случае конфликта с гражданами этих стран является обеспечение приоритета своих требований над требованиями «государственного народа» – иными словами, обслуживание долгов должно быть первично по отношению к государственным услугам и социальной поддержке. Наилучшим образом это достигается путем закрепления в конституции институтов, подобных «лимиту задолженности», которые ограничивают суверенитет избирателей и будущих правительств в вопросах государственных финансов. Создание таких институтов можно навязать силой или подать как бонус – угрожая высокими страховыми ставками за риск или же, напротив, искушая низкими ставками. В целом речь идет о ключевой проблеме правовых последствий банкротства, спроецированной на финансовую политику государства: какие требования имеют приоритет по отношению к другим требованиям? Кредиторов интересует лишь то, чтобы возможная будущая «стрижка» коснулась не их, а, скажем, пенсионеров и клиентов государственной системы здравоохранения, т. е. чтобы государства пользовались своим суверенитетом только по отношению к «государственному народу», но не к «рыночному». Если вспомнить дискуссии последних лет, станет очевидно, что этот принцип, по сути, уже стал само собой разумеющимся: то, что ни в коем случае нельзя «тревожить рынки»[98], стало общим местом всего политического спектра, тогда как с перспективой потревожить «граждан-пенсионеров» или «граждан-пациентов» приходится мириться во имя общего блага.
3. В борьбе за доверие рынков государства долгов должны показать, что они могут в любой момент выполнить свои обязательства по гражданско-правовым договорам. В кризисные времена внушить такого рода доверие быстрее всего удается при помощи введения решительной экономии для собственного населения, желательно с вовлечением оппозиции и правовым закреплением постоянных ограничений на расходы. До тех пор пока у избирателей остается возможность при помощи выборов отстранить правительство, обслуживающее рынки капитала, «рыночный народ» никогда не сможет быть полностью спокоен. Уже само наличие менее расположенной к рынкам оппозиции, потенциально способной прийти к власти, может стоить государству доверия, а значит, и денег. В этом смысле лучшим государством долгов является то, где у власти находится большая коалиция, по меньшей мере в области финансовой и фискальной политики, с проверенными методами исключения девиантных позиций из общего конституционального дома. Еще до выборов 2013 г. Федеративная Республика Германия подошла очень близко к этому сценарию.
4. Серьезной проблемой для рынков является то обстоятельство, что, если сокращение расходов на «государственный народ» зайдет слишком далеко, оно может отрицательно сказаться на росте национальной экономики. Рост ведет к уменьшению коэффициента задолженности (соотношение собственных и заемных средств) и облегчает странам обслуживание своих долгов[99]; стагнация или застой в экономике, напротив, повышают вероятность дефолта. Задача объединения жесткой экономии со стимулированием экономического роста похожа на квадратуру круга: никто толком не знает, как с этим справиться[100]. Все это находит отражение в бесконечных спорах между различными школами экономической мысли по вопросу о том, как выйти из государственного финансового кризиса. Одни фокусируются на стороне предложения, призывая снижать налоги и сокращать деятельность государства ради оживления частного сектора. Другие призывают к стимулированию государственного и частного спроса, полагая его условием для новых инвестиций в реальный сектор экономики.