Алексей Симоянов
О правоконсервативной бюджетно-финансовой политике как ограничителе для эффективного социального государства
«Выработка бюджета есть искусство равномерного распределения разочарований» (М.Станс). Эта фраза экс-главы Бюджетного бюро США хорошо характеризует специфику публичного управления экономикой и государственными расходами, когда ограниченные ресурсы вступают в противоречия с безгранично растущими запросами и потребностями граждан. Огромное количество индивидов, социальных групп, классов, отраслей экономики, сфер общественной жизни требуют регулярной финансовой помощи. Рабочие, пенсионеры, безработные, домохозяйки, крестьяне, учителя, военные, люмпены, государственные чиновники, крупные промышленники и банкиры — все так или иначе становятся в очередь за государственными денежными вливаниями. Однако высказанное Морисом Стансом предположение о равномерном распределении разочарований вызывает большой скепсис, так как зачастую на чаше весов оказываются разные по масштабу интересы. Понятное дело, кому икра недостаточно крупная, а кому хлеб слишком чёрствый. Спорный вопрос кто больше разочарован — крупный банкир, недополучивший миллиард обещанных финансовых дотаций, или работяга, выброшенный с работы по сокращению штата, перед которым закрылось окошко выдачи пособий по безработице? Тем не менее, в реальном мире последнее происходит гораздо чаще первого. Не афишируемое классовое неравенство лучше всего проявляется в бюджетной политике, закрывающей глаза на нужды бедных и щедро осыпающей деньгами богатых и приближённых.
Подобная иллюстрация всё сильнее укореняется в России, где социальная сфера оказалась в положении бедной родственницы у финансового сектора, распределяющего денежные потоки. «Социальщики» оказались в положении повара, пытающегося накормить страждущих, однако по мере роста числа едоков объёмы отпускаемой на кухню продукции сокращаются. Распределение в условиях хронического дефицита порождает болезненные метаморфозы в социальной политике — система социального обеспечения начинает местами принудительно, местами самопроизвольно меняться, теряя заданную изначально систему целеполагания.
Рецепт реформы социальной сферы: оптимизация, коммерциализация, секвестр
Чем примечателен путь России в проведении социальной политики? Я бы выделил следующее противоречие — социальный популизм, сочетаемый с неолиберальным реформизмом. С одной стороны, рост бюджетных поступлений от экспорта энергоносителей и минерального сырья позволил стране в начале 2000-ых уйти от социальной катастрофы 90ых, начать реально выполнять социальные обязательства перед населением. Улучшился общий социальный климат в стране. Этому во многом способствовало массовое низовое движение, например, волна протестов против монетизации льгот 2005 года, что вызвало беспокойство политического руководства страны и заставило сделать ряд оргвыводов в части увеличения расходов на поддержание материального положения и политической лояльности некоторых бедных слоёв населения. С другой стороны, масштабы перераспределения доходов от природной ренты оказались крайне небольшими, государство не пошло дальше гарантии лишь самых первостепенных потребностей социально незащищённых слоёв населения — своевременная выплата пенсии, некоторая индексация, обеспечение комфортных условий льготным, привилегированным категориям населения (ветераны войны, ветераны труда).
В итоге социальная политика в России представляет собой причудливый сплав из остатков советских нормативов социального обеспечения, программ реформирования социальной сфере, принятых в духе западной парадигмы представления социальной политики, а также специфики нормотворчества 1990ых-2000ых гг. (ФЗ-122 «о монетизации льгот» и ФЗ-83 «о новом порядке финансирования бюджетный учреждений»), Отказаться от советского наследия социального государства невозможно в силу привычки населения к определённым гарантированным статьям социального обеспечения (всеобщность государственной пенсионной системы, выплата декретных пособий, работа молочных кухонь, гарантированность образования, бесплатность медицинской помощи и пр.). Вместе с тем, декларативная приверженность западно-европейской модели развития не позволяет отказаться от идеи социального государства как общепризнанной концепции цивилизованного развитого общества. Парадоксальным образом к началу 2000ых риторика социального популизма и идеологическая приверженность концепции социального государства и лозунгу социальной справедливости оказалась вписана в неписанную программу путинской команды, что регулярно использовалось последними в ходе электоральных кампаний. Лозунг социальной заботы о населении стал легитимирующим кредо политического режима.
Однако весь этот комплексный запрос на социальную политику оказался перечёркнут сначала в 90ые, когда систематический дефицит бюджета в первую очередь ударил по социальной сфере, которая стала основной статьёй урезания расходов, а позднее и в 2000ые. Рост государственных расходов бюджета не привёл к прямому и пропорциональному увеличению социальных расходов. Более того, для либерально-рыночного блока в правительстве, возглавляемого многолетним путинским министром финансов Алексеем Кудриным, рост финансовых потоков в казну стал проблемой. Кудринская бюджетная политика вылилась в долгосрочное сдерживание денежной массы от социальной сферы, реального производства, общественного сектора. При этом помимо прямой стерилизации ликвидности в западных финансовых структурах, правительство интенсивно перераспределяло доходы, урезая статьи на образование, медицину, науку, сельское хозяйство, развитие регионов и пр. и увеличивая на содержание государственного аппарата, силовые структуры, преференции крупному бизнесу, пропагандистские проекты вроде масштабных строек и мероприятий (олимпиада, спартакиада, саммит 24 во Владивостоке, ЧМ по футболу). Социальная политика всё больше оставалась красивым лозунгом, нежели конкретной программой государственного управления.
При этом, сокращение финансирования социалки маркировалось уже ставшим апофеозным термином «оптимизация», хотя порой по факту это был прямой секвестр. Его суть в том, что государство вовсе не заявляло официально об отказе от социальных обязательств или сокращении социальных фондов. Отнюдь, любой официальный отчёт всегда был призван показывать положительную динамику цифр. Вопрос лишь в том, что помимо общих объёмов финансирования, кардинально менялась структура расходов. Основным источником жизни для социальной сферы должно было стать не государство, а бизнес и рядовой гражданин. Лозунгом для работы социалки стало увеличение эффективности, трактуемой именно в рыночной коммерческой интерпретации. Эффективность как прибыльность, денежная извлекалось, окупаемость. Критерий предоставления качественной помощи человеку либо оказался задвинут глубоко на задний план, либо вовсе исчез из официальной повестки дня. Под рассуждения о приближении социальной сферы к рыночным критериям эффективности, проводилась политика её разрушения и встраивания в фасад рыночно-неолиберальной экономики. Социальная сфера оказалась под ударом полной коммерциализации и ползучей приватизации. Социальная помощь перестала быть правом и стала услугой, которая пока ещё предоставляется под государственным патронажем, хотя уже не гарантирована всем.
Краеугольным камнем экономической, а вследствие этого и социальной политики правительства оказался растущий бюджетный регионализм и дисперсия социальных обязательств. Начиная с территориально-административной и налоговой реформ начала 2000ых, политика Центра шла исключительно по линии концентрации финансовых потоков в федеральном бюджете под контролем Правительства РФ. Параллельно шёл процесс перекладывания социальных функций и полномочий в регионы, на уровень областей/республик и в муниципалитеты (за исключением Москвы). В итоге, к концу 2000-ых диспропорции политики доходов-расходов привели к ожидаемым результатам: подавляющая часть регионов оказалась в критической зависимости от федеральных дотаций, качество и объём социальной помощи населению начали резко сокращаться. Эта очередная манипуляция добилась сразу двух целей: вместе с сокращением социальных расходов правительство отвело от себя ответственность перед населением.
Барьеры социальной помощи
Итогом многолетнего недофинансирования и неолиберального реформизма системы социального обеспечения стало формирование специфического механизма взаимоотношений социальных органов и населения. Официальный социальный популизм правящей элиты вводил неписаный мораторий на сокращение социальных гарантий — граждане не должны слышать прямой отказ в своих требованиях. С другой стороны, предоставить реальную помощь всем нуждающимся слоям населения социальный сектор не может просто в силу отсутствия соответствующего объёма ресурсов, заложенных бюджетным планированием. Логичным выходом для системы оказалось выстраивание искусственных барьеров для населения, отсекающих различные слои общества от реального социального обеспечения, когда без масштабного сокращения социальных гарантий объём реальной помощи нуждающимся можно было снижать и девальвировать. Подобную практику можно охарактеризовать термином «порча социальной политики», по исторической аналогии с «порчей монет» французским королём Филиппом IV Красивым в XIII-XIV вв., проводившим эмиссию казны путём примеси бронзы в золото. Чем-то подобным вынуждены заниматься и региональные власти в части своих социальных обязательств.
Механизмов подобной «порчи социальной политики» огромное множество, чему способствует запутанное многоуровневое законодательство, множество акторов социальной политики, размытость функций и полномочий государственных органов. Даже старожилы работы в госорганах или профессиональные эксперты едва ли смогут перечислить их всех, однако опыт эмпирических исследований позволяет выделить основные из них.