Директор частного предприятия дает своим работникам, на которых он возлагает самостоятельное выполнение обязанностей, только одну директиву: получить как можно больше прибыли. Все, что он должен им сказать, заключено в этом единственном приказе, а изучение счетов позволяет легко и точно определить, в какой степени подчиненные ему следуют. Руководитель бюрократического подразделения оказывается в совершенно иной ситуации. Он может сказать своим подчиненным, что им следует сделать, но он не имеет возможности установить, были ли средства, использованные для достижения этого результата, самыми подходящими и экономичными при данных обстоятельствах. Если он не вездесущ во всех подчиненных ему конторах и бюро, то он не может судить о том, была ли возможность достичь того же результата при меньших затратах труда и материалов. Тот факт, что сам результат также не поддается численному измерению, а лишь приблизительной оценке, здесь не обсуждается, поскольку мы рассматриваем административные методы не с точки зрения их внешней результативности, а с точки зрения их влияния на внутреннее функционирование бюрократического механизма. Поэтому достигнутый результат нас интересует только в отношении к понесенным издержкам.
Поскольку не может идти речи о том, чтобы определять это соотношение посредством вычислений, т. е. тем же способом, что и в коммерческом счетоводстве, то руководитель бюрократической организации должен обеспечить своих подчиненных инструкциями, выполнение которых обязательно. В этих инструкциях в общем случае предполагается обычное, нормальное течение дел. Во всех исключительных случаях, прежде чем потратить деньги, сначала необходимо получить разрешение более высокого начальника – скучная и достаточно неэффективная процедура, в пользу которой можно сказать только то, что это единственно возможный метод. Ибо если каждое подчиненное бюро, каждый глава подразделения, каждый филиал получит право производить все затраты, которые они считают необходимыми, административные расходы очень скоро превысят все допустимые границы. Не стоит заблуждаться: эта система имеет серьезные недостатки и крайне неудовлетворительна. Многие понесенные расходы являются излишними, а те, что являются необходимыми, не производились, потому что бюрократический аппарат, в отличие от коммерческой организации, по самой своей природе не способен приспосабливаться к обстоятельствам.
Эффект бюрократизации наиболее очевиден в его представителе – бюрократе. На частном предприятии наем рабочей силы является не одолжением, а деловой сделкой, выгоду от которой получают обе стороны – и работодатель, и работник. Работодатель должен стараться платить заработную плату, соответствующую ценности предоставляемого труда. Если он этого не делает, то он рискует обнаружить, что рабочие уходят от него к конкуренту, который платит лучше. Работник, чтобы не потерять работу, в свою очередь должен стараться выполнять возложенные на него обязанности достаточно хорошо, чтобы стоить своей зарплаты. Поскольку прием на работу является не одолжением, а деловой сделкой, работнику нет нужды бояться, что его могут уволить, если он попадет в личную немилость, так как если предприниматель увольняет работника, отрабатывающего свою зарплату, то он наносит вред только себе, а не рабочему, который может найти себе аналогичную работу где-нибудь в другом месте. Ничто не мешает дать каждому начальнику подразделения право нанимать и увольнять работников, поскольку под давлением контроля за его деятельностью со стороны счетоводства и учета издержек ему приходится заботиться, чтобы его подразделение показывало максимально высокую прибыль, и, следовательно, он вынужден в собственных интересах стараться удержать у себя лучших работников. Если он со злости увольняет того, кого ему не стоило увольнять, если его действия мотивированы личными, а не объективными соображениями, то он сам же и пострадает от последствий. Любое ухудшение показателей возглавляемого им подразделения в конечном итоге должно привести к убыткам лично для него. Таким образом, включение нематериального фактора – труда – в производственный процесс происходит без всякого трения.
В бюрократической организации дело обстоит совершенно иначе. Поскольку производственный вклад каждого отдельного подразделения, а следовательно, и каждого отдельного работника, даже если он занимает руководящую должность, в этом случае выявить невозможно, появляются широкие возможности для фаворитизма и личных пристрастий как в назначениях на должности, так и в вопросах вознаграждения. Причина того, что ходатайство влиятельных лиц играет определенную роль в заполнении чиновничьих вакансий, не в низости характера тех, кто отвечает за их заполнение, а в том, что изначально не существует объективного критерия для определения соответствия квалификации человека должности. Разумеется, на работу следует принимать только самых компетентных, однако возникает вопрос: кто является наиболее компетентным? Если бы на этот вопрос можно было ответить так же легко, как на вопрос, чего стоит рабочий-металлург или наборщик, то не возникало бы никаких проблем. Но поскольку это не так, то при сравнении квалификации разных людей элемент произвольности неизбежен.
Чтобы ограничить его возможно более узкими рамками, устанавливаются формальные условия приема на работу и продвижения. Назначение на конкретную должность ставится в зависимость от образовательного уровня, сдачи экзаменов и продолжительности работы на других должностях; продвижение ставится в зависимость от стажа, отработанного в данной должности. Естественно, все эти приемы ни в коей мере не могут заменить отсутствие возможности отбора наилучшего кандидата на каждую должность путем расчета прибыли и убытков. Было бы излишним специально указывать на то, что посещение школы, экзамены и трудовой стаж не дают ни малейшей гарантии, что выбор окажется правильным. Наоборот, эта система с самого начала препятствует энергичным и компетентным людям занимать должности, соответствующие их силам и способностям. Никогда еще действительно стоящий человек не поднимался на самый верх в результате последовательного выполнения предписанных программ обучения и продвижения по всем ступенькам должностной лестницы. Даже в Германии, с ее искренней верой в своих бюрократов, выражение «совершенный функционер» используется для обозначения аморфного и неэффективного человека, хотя и действующего из добрых побуждений.
Таким образом, отличительная черта бюрократического управления состоит в том, что в процессе оценки успеха его функционирования относительно понесенных затрат ему не хватает ориентира, основанного на подсчете прибыли и убытков, вследствие этого, пытаясь компенсировать этот недостаток, оно вынуждено прибегать к совершенно неадекватным приемам, подчиняя ведение дел и наем персонала комплексу формальных предписаний. Все пороки, обычно приписываемые бюрократическому управлению, – негибкость, нехватка изобретательности и беспомощность перед лицом проблем, которые с легкостью решаются предприятием, ориентированным на прибыль, – являются результатом этого единственного фундаментального недостатка. До тех пор пока деятельность государства ограничивается той узкой областью, которую отводит ему либерализм, недостатки бюрократии не могут сделаться существенными. Они становятся серьезной проблемой для всей экономики, только когда государство – и естественно, то же самое верно и для муниципалитетов, и для других форм местного управления – начинает обобществлять средства производства и принимать активное участие в производстве или хотя бы в торговле.
Государственное предприятие, стремящееся к максимизации прибыли, разумеется, может использовать денежный расчет, пока бо́льшая часть предприятий находится в частной собственности и, следовательно, еще существует рынок и рыночные цены. Единственным препятствием для его функционирования и развития является то, что управляющие таким предприятием, будучи государственными чиновниками, не имеют личной заинтересованности в успехе дела, которая характерна для администрации частных предприятий. Поэтому директору нельзя предоставить свободу независимого принятия решений по ключевым вопросам. Поскольку он не пострадает от потерь, к которым при определенных обстоятельствах может привести его коммерческая политика, он легко может принимать на себя риск, на который никогда не пошел бы по-настоящему ответственный директор, которому приходится разделять значительную долю убытков. Поэтому власть руководителя государственного предприятия должна быть каким-то образом ограничена. Независимо от того, очерчена ли она набором жестких правил, или решениями контролирующего комитета, или разрешениями высшей власти, бюрократическое управление в любом случае страдает от неповоротливости и от недостаточной способности приспосабливаться к изменяющимся условиям, что всегда и везде ведет государственные предприятия к краху.
Но в действительности очень редко, когда государственное предприятие нацелено исключительно на прибыль и оставляет в стороне все остальные соображения. Как правило, от государственного предприятия требуется, чтобы оно учитывало «национальные» и другие подобные соображения. Ожидается, например, что в своей политике материально-технического снабжения и сбыта они будут отдавать предпочтение отечественной, а не зарубежной продукции. От государственных железных дорог требуют, чтобы структура тарифов соответствовала специфической коммерческой политике правительства, чтобы они строили и эксплуатировали убыточные линии просто для того, чтобы способствовать экономическому развитию определенных территорий, а также по стратегическим и иным аналогичным соображениям. Когда при принятии деловых решений играют роль такие факторы, не может и речи идти ни о каком контроле с помощью методов учета издержек и расчета прибыли и убытков. Директор государственных железных дорог, который в конце года предоставляет неблагоприятный балансовый отчет, может сказать: «Конечно, если судить со строго коммерческой точки зрения частного предприятия, ориентированного на прибыль, то руководимая мной железная дорога работала с убытком; но если принять во внимание такие факторы, как наша национальная экономическая и военная политика, то не следует забывать, что большие достижения в этих сферах не учитываются при расчете прибыли и убытков». Ясно, что в таких обстоятельствах расчет прибыли и убытков теряет всю свою ценность для оценки успеха предприятия, так что – даже не считая других факторов, действующих в том же направлении, – железная дорога должна управляться теми же бюрократическими методами, как, например, тюрьма или отделение налоговой инспекции.