При каждом особом отделе по охране границы находился штаб войскового соединения или части (группы, дивизии, бригады) выделенных для охраны определенного участка государственной границы. Командиры соединений и частей в оперативном отношении выполняли все требования начальника особого отдела, а во всех остальных отношениях подчинялись непосредственно командующему ВНУС республики.
Вместе с тем активные боевые действия против крупных вооруженных банд на границе требовали временного привлечения дополнительных сил, так как войска внутренней службы, выделенные для охраны границы, с этими задачами не справлялись.
Все эти обстоятельства спустя два месяца после принятия постановления СТО потребовали внести в него некоторые изменения. 15 января 1921 г. состоялось совещание представителей военного ведомства и ВЧК (под руководством Ф.Э. Дзержинского), которое приняло постановление об усилении охраны границы за счет увеличения контингента войск, улучшения их вооружения и снаряжения. Комиссия, в составе которой кроме Ф.Э. Дзержинского входили И.С. Уншлихт, С.С. Каменев, М.Н. Тухачевский, своим решением определила численность войск по охране границы в 50 тысяч человек, одну шестую часть должна была составлять конница[451].
Постановлением Совета Труда и Обороны от 19 января 1921 г. все части и отряды, находящиеся в ведении ВЧК, в том числе и охраняющие границу, сводились в особые войска — войска ВЧК, на которые наряду с другими задачами была возложена и охрана государственной границы. В развитии указанного постановления приказом Реввоенсовета Республики и ОГПУ от 24 января 1921 г. было определено, что все части и отряды бывших войск ВНУС, несущие службу по заданию чрезвычайных комиссий, а также отряды особых отделов ВЧК при частях Красной армии и войска по охране границы с их штабами передаются в ведение Всероссийской чрезвычайной комиссии с исключением из списков Красной армии.
Проведенной в сентябре 1922 г. реорганизацией пограничной охраны, путем создания в составе ГПУ Отдельного пограничного корпуса, было достигнуто только объединение подчинения органов пограничной охраны одному ведомству. В работе же такого объединения не было, так как руководство всей агентурно-осведомительной работой, оперативной службой, а также службой пограничного надзора было сосредоточено в пограничных отделениях, а непосредственное управление находившимися на охране границы войсками ГПУ осуществлялось в Штабе войск ГПУ.
Так, разделенность пограничной охраны на оперативную и войсковую, при наличии двух параллельно существующих аппаратов, несмотря на оперативную подчиненность войск органам, вскоре также показала свою нежизнеспособность.
Продолжая параллелизм в работе, а вследствие этого столкновение интересов и трения между этими аппаратами, она не давала возможности использовать все силы пограничной охраны. Хотя возникшие на почве двойственного подчинения недоразумения и трения между этими двумя аппаратами и разрешались авторитетом вышестоящих инстанций, само наличие недоразумений и трений указывало на необходимость объединения оперативного и административно-строевого руководства в одних руках.
Кроме указанных соображений поводом, к реорганизации служили и чисто практические соображения: практика работы пограничной охраны с достаточной убедительностью показала, что военная организация, принимая во внимание существующие условия и обстановку, не обладает достаточной гибкостью и возможностями своевременно предупредить и обеспечить невозможность нарушения границы.
Только оперативная деятельность, только данные агентурно-осведомительной работы, своевременно реализованные войсковой силой, могли обеспечить безопасность границы.
В целях изжития параллельности в работе и подчинении, а также в целях устранения имевших место трений между оперативными и строевыми командирами и начальниками, в сентябре 1923 г., начальникам пограничных отделений были присвоены все права строевых начальников частей, несущих охрану границы в пределах участка, состоящего в ведении пограничного отделения, с возложением на начальника пограничного отделения полной ответственности за боевую, строевую и специальную подготовку войск и общее состояние охраны границы.
Одновременно с этим, командиров и комиссаров пограничных частей войск ГПУ было предложено полагать соответственно помощниками начальника пограничного отделения по строевой и политической части.
Объединение руководства пограничными частями в лице единого оперативного работника органов ГПУ — начальника пограничного отделения, с придачей ему командиров и комиссаров пограничных частей, как помощников по соответствующим отраслям работы, не изменило внешних форм управления пограничными частями.
Необходимо было провести новую реорганизацию, в результате которой весь личный состав строевых подразделений был приближен к непосредственной работе органов ГПУ, а не являлся бы лишь воинской, подсобной для органов ГПУ силой.
В приказе ГПУ № 404 от 3 октября 1923 г., о целях и задачах войск ГПУ, намечающей новую и коренную реорганизацию всех войск ГПУ, говорилось, что «… предстоящая реорганизация должна не только изменить внешние формы управления войсками, но, главным образом, твердо определить путь их дальнейшей подготовки, усовершенствования и использования».
В этом же приказе говорилось, что «Каждый орган ГПУ в своей секретно-оперативной работе нуждается в постоянном содействии и помощи надлежаще воспитанной и подготовленной вооруженной силы. Такой силой состоящем в полном распоряжении органов ГПУ, являются войска ГПУ. Органы ГПУ остро нуждаются в постоянном пополнении своих кадров свежими силами, политически воспитанными и уже знакомыми с нашей работой. Войска ГПУ должны явиться базой воспитания новых сотрудников органов — в этом их вторая, не менее важная задача. Наконец, рядовой работник органов ГПУ не может быть оторван от чисто военной подготовки. В его психологии должны объединяться методы секретной борьбы и борьба с винтовкой в руках. Необходима контактная работа комсостава и сотрудников органов. Военное обучение сотрудников обеспечивает правильное использование ими войск для выполнения оперативных заданий. Войска должны быть привлечены к строевой обработке всей массы сотрудников — в этом их третья задача…
Командир войск ГПУ должен быть одновременно и командир, и работник органов ГПУ».
Указанный выше приказ положил начало пересмотру существовавшего до сих пор определения задач и назначения войск ГПУ в общем аппарате ГПУ, а также изменения их управления.
Накопленный по вопросу организации управления охраной и осуществления самой охраны границы материал был достаточен для того, чтобы с определенностью сказать, что в части взаимоотношений пограничных строевых частей и соответствующих пограничных органов ГПУ надо произвести коренной пересмотр, который имел бы целью установить на каждом участке границы одного начальника ответственного, как за охрану границы, так и за личный состав во всех отношениях.
Иными словами, ставилась задача воспитания и подготовки сотрудников, обладающих знаниями и качествами чекиста и войскового командира. В охране границы это могло дать лучший результат, ибо агентурно-осведомительные материалы могли позволить наилучшим образом организовать войсковую охрану.
Поиск оптимальной организационной структуры дал положительные результаты. Под руководством Ф.Э. Дзержинского и Р.В. Менжинского[452] завершилось объединение пограничных органов и пограничных войск ОГПУ в единый аппарат пограничной охраны ОГПУ.
Приказом ОГПУ № 122/44 от 25 февраля 1924 г. о реорганизации пограничной охраны на основе объединения органов и пограничных войск отдельные пограничные батальоны сливались с пограничными отделами ОГПУ — образуя отряды. Роты (взводы) сливались с пограничными постами ОГПУ, образуя комендатуры пограничных участков, которым подчинялись и заставы, непосредственно охранявшие границу. В некоторых пограничных отрядах заставы (часть их или все) подчинялись непосредственно начальнику отряда. Контрольно-пропускные пункты, в зависимости от условий подчинялись или коменданту пограничного участка или непосредственно начальнику отряда.
В основу организации пограничных частей и подразделений были также положены принцип единоначалия и принцип объединения в одном аппарате оперативного, строевого, административно-хозяйственного и политического руководства пограничными войсками.
Дальнейшее накопление боевого опыта привело к необходимости создания резервных подразделений. В этой связи 12 августа 1925 г. Совет Труда и Обороны постановил «при каждом из пограничных отрядов… сформировать особые маневренные группы общей численностью 100 человек …».
Маневренная группа, входящая в состав пограничного отряда на правах комендатуры, являлась оперативно-боевым резервом отряда.
В задачу маневренных групп входило: борьба с диверсионными бандами и отражение внезапных нападений из-за рубежа, борьба с уголовным и политическим бандитизмом, с вооруженной контрабандой и массовыми нарушениями границы, оборона отдельных участков в случае массового нарушения границы, подготовка командиров отделений для пограничного отряда из рядовых пограничников первого года службы.
Маневренные группы в полном составе либо повзводно (по заставно) использовались для формирования рейдовых и летучих отрядов, из личного состава резерва начальник пограничного отряда создавал группы поддержки пограничных застав, на участке которых ожидалось вторжение закордонных банд. Создание штатных боевых резервов обеспечило включение в борьбу отрядного звена, что явилось значительным вкладом в развитие системы вооруженной борьбы пограничных войск с политическим бандитизмом.
Пограничный отряд стал основной единицей по организации всей деятельности по охране определенного участка границы, в том числе агентурно-оперативной и войсковой, и руководство ею.