При этом, к началу 1920‑х гг. активно шел процесс становления ВЧК и НКВД как отдельных ведомств, отличающихся своей спецификой в различных сферах их деятельности. Заметно увеличившаяся к концу Гражданской войны структура ВЧК, возросшие функции и регламентация полномочий были направлены на борьбу с контрреволюцией, саботажем, спекуляцией, охрану границ, ведение наружной разведки и политического следствия и т. д. Учитывая, что в Гражданскую войну контрреволюцию от шпионажа отделить было затруднительно, с 1919 г. в ведении ВЧК находилась и военная контрразведка, организационное становление которой также представляло максимальную адаптацию деятельности «бывшей царской» контрразведки под советскую действительность[237].
В свою очередь, в структуре НКВД также прошел ряд оргштатных мероприятий. Так, с 1919 г. в органах милиции начинают создаваться научно-технические подразделения — кабинет судебной экспертизы, регистрационного и дактилоскопического бюро. В апреле 1920 г. произошло слияние уголовного розыска и следствия (сначала в Москве и Петрограде, а затем и в других городах). Объединенные органы розыска и следствия находились в двойном подчинении — НКВД и исполкомов Советов. В мае 1920 г. в составе Главного управления милиции (ГУМ), губернских управлений милиции, управлений милиции в Москве и Петрограде образованы иностранные подотделы, которые вели учет иностранцев, постоянно или временно проживавших на территории РСФСР, охраняя их личную безопасность и имущество.
Положением о рабоче-крестьянской милиции от 10 июня 1920 г. были уточнены и закреплены основные звенья милиции: городская и уездная, розыскная, промышленная, железнодорожная и водная. Милиция находилась в ведении НКВД, железнодорожная и водная милиции в непосредственном ведении НКВД не состояли, однако находились под прямым его контролем. В состав милиции входили младшие и старшие милиционеры, командный состав, следователи, агенты розыска, канцелярский и технический состав. Как вооруженно-исполнительному органу Рабоче-крестьянской милиции присваивалось значение вооруженных частей особого назначения, общее руководство возлагалось на Главное управление милиции. Возглавлял ГУМ начальник милиции республики, являющийся также членом коллегии НКВД. На правах отдела Главмилиции был также утвержден единый руководящий орган — Центророзыск[238]. В октябре 1920 г. были созданы самостоятельные органы уголовного розыска на транспорте (построенные по линейному принципу), в ноябре того же года на уездно-городские и уездные управления милиции была возложена задача выдачи паспортов и временных свидетельств[239].
При этом, в деятельности сотрудников ВЧК и ГУМ тесное взаимодействие сохранялось, прежде всего, в пресечении подрывной деятельности в сфере экономики в любых его проявлениях, включая шпионаж, диверсию, вредительство, спекуляцию, взяточничество, контрабанду, фальшивомонетничество, нецелевое использование бюджетных средств в госучреждениях и т. п.
Ярким тому подтверждением является часть функционала транспортной ЧК Орловского железнодорожного узла в 1920 г. Так, ее заведующий координировал работу сотрудников транспортной милиции, назначал дежурными по отделу сотрудников уголовного розыска. Дежурный по участковой транспортной чрезвычайной комиссии (УТЧК) должен был проверять посты и караулы милиции в зоне своей ответственности круглосуточно. Вместе с тем, и распоряжения руководства железнодорожной милиции сотрудники ТЧК Орловского узла принимали к исполнению, и посты, выставленные на территории железнодорожного узла, как чекистами, так и милицией, проверялись совместно. Чекисты совместно с милицией боролись с нелегальным проездом «мешочников». Сотрудники уголовного розыска были прикомандированы к УТЧК Орловского железнодорожного узла. В марте 1920 г. таким милиционером был агент А. Романов. Порой происходили переходы сотрудников из одной службы в другую. Например, в приказе № 133 от 15 мая 1920 г. говорится, что старший делопроизводитель УТЧК Бучинский переведен в линейное управление железнодорожной милиции Риго-Орловской железной дороги[240].
В 1921 г. была образована Межведомственная комиссия по борьбе с бандитизмом, в которой представители ВЧК и НКВД совместно с сотрудниками других ведомств рассматривали и утверждали планы мероприятий в данной области, обсуждали вопросы охраны государственной границы, путей сообщения, заслушивали отчеты штаба войск ВЧК и проч. [241]
Особенно актуальной являлась деятельность данной комиссии в борьбе с бандитизмом на Северном Кавказе, где в период с 1920 по 1925 г. банды пользовались активной поддержкой со стороны лидеров белого движения, а также Великобритании, Франции и Турции. При этом, в 1920–1921 гг. действия банд, ранее действовавших под политическими лозунгами, стали носить чисто уголовный характер, причем к ним привлекалось и мирное население региона. Так, весной 1921 г., в результате конфликта из-за неразрешенности территории между Карачаем и Кабардой, кабардинский отряд численностью в 600 чел. угнал до 10 000 голов скота, принадлежавших карачаевцам, мотивируя это тем, что животные паслись на пастбищах, принадлежавших Кабарде. В ответ на это вооруженные жители карачаевских аулов при поддержке банды полковника Б. Крымшамхалова угнали скот из Кабарды в двойном размере и захватили заложников. Совместными действиями частей Красной армии, ВЧК, милиции, партийных органов банду удалось ликвидировать. В ноябре 1921 г., в связи с подавлением основных очагов контрреволюционных выступлений в стране, межведомственной комиссией функции борьбы с мелким бандитизмом были полностью переложены на ВЧК и милицию. В целях взаимодействия с органами милиции при каждом уездном отделении милиции создавалось политическое бюро (5–10 чел.), работавшее по заданиям и под непосредственным руководством и наблюдением чрезвычайных комиссий. Воинские части предполагалось привлекать в случае возникновения крупного бандитского движения или же начала подготовки к таковому[242].
Также в 1921 г. для борьбы с пожарами при НКВД была создана комиссия в составе представителей Народного комиссариата труда, ВЧК и НКВД под председательством последнего. Подобные комиссии были созданы и при пожарных отделах губернских и уездных исполнительных комитетов. Кроме того, межведомственное сотрудничество осуществлялось и по выработке ряда актов, например, о порядке высылки иностранцев из пределов РСФСР[243].
В целом следует отметить интенсивность принимаемых советским руководством мер по оптимизации деятельности заявленных ведомств. Во многом это было обусловлено ростом преступности, которая за 1921 г. в стране по сравнению с 1920 годом количественно возросла более, чем на 50,5 %[244]. Также это было обусловлено слабым уровнем профессиональной подготовки, в первую очередь, сотрудников милиции. Как отмечал Терский военный комиссар в своем докладе от 15 октября 1921 г., «боеспособность войск ЧК можно считать удовлетворительной, но необходимо отметить, что эти войска выполняют задания ЧК по своей специальной работе и их участие в общей борьбе с бандитизмом едва ли можно назвать существенным. Милиция совершенно небоеспособна, настроена панически, совершенно не отвечает своему назначению. Таким образом, общий вывод о боеспособности войск Терской губернии отрицательный и можно сказать, что в Терской губернии не красные войска воюют с бандитами, а бандиты воюют с красными войсками, нанося им систематические поражения»[245].
Такая картина наблюдалась практически во всех регионах. При данных обстоятельствах все это влекло дополнительную нагрузку на сотрудников ВЧК и других ведомств. Ко всем имеющимся проблемам работы сотрудников милиции, серьезные трудности вызывало отсутствие должной связи центра и мест. Например, за 1920 г. Центророзыском в местные отделения милиции было издано всего 4–5 приказов. В течение 1921 г. происходит очередная оптимизация деятельности органов НКВД. Так, в 1921 г. Центророзыск издает уже 70 приказов, посредством которых вводилась единообразная структура и твердые штаты, единая система ведения регистрации преступников, упорядочивалось ведение статистики, инструкция для агентов уголовного розыска и др. Кроме того, в качестве структурного подразделения уголовного розыска ГУМ в том же году была создана «Бригада-мобиль», основной функцией которого являлось оказание реальной помощи со стороны центра местным органам милиции всей республики при раскрытии преступлений, имевших большой общественный резонанс, затрагивавших интересы государства[246].
При этом, в целях «сокращения количества вооруженной силы в Республике» и «наиболее рационального использования милиции и обеспечения местных нужд в вооруженной силе для внутренних задач», в августе 1921 г. было принято решение о сокращении численности штатного состава милиции «до 278 174 едоков»[247]. В декабре того же года были упразднены железнодорожная и водная милиция (личный состав передан по принадлежности Народному комиссариату путей сообщения и ВЧК), а административные функции в отношении уголовного розыска, поддержание внешнего порядка, спокойствия и т. п. на станциях и пристанях были возложены на ВЧК[248].
Проблема кадров имелась и в ВЧК, однако иного рода. К 1921 г. в ВЧК действовали подразделения, отвечающие за внешнюю разведку, военную контрразведку, политический розыск и экономический контроль. Новые задачи в условиях НЭП вели к значительному расширению штатов. При этом, из-за кадрового дефицита численность сотрудников от заявленных по штатам заметно отставала, особенно в Иностранном и Особом отделах, Экономическом управлении. В результате на 1921 г. работа данных подразделений была крайне незначительной, либо вообще не велась. В этой связи, руководство приняло решение о восполнении кадрового дефицита в ЧК, в том числе, путем возвращения на службу сотрудников, уволенных в запас