. На должность обер-фискала (ставшего теперь вторым лицом в фискальской иерархии) Сенат 4 июня 1724 г. определил давнего недруга осужденного А. Я. Нестерова Михаила Косого.
Попутно Петр I озаботился и проблемой повышения чиновного статуса фискалов. Именным указом от 22 февраля 1723 г., фискальские должности были внесены в Табель о рангах. Согласно указу генерал-фискал попал в один из высших классов Табели — IV, обер-фискал — в V[881].
Но усилия Петра I по укреплению фискальского надзора так и не привели к успеху. С одной стороны, Алексей Мякинин — решительный и неподкупный администратор — фактически приступил к исполнению обязанностей генерал-фискала, как следует из архивных документов, лишь осенью 1724 г., после завершения работы переписной канцелярии. С другой стороны, продолжились бюрократические пертурбации с многострадальными делами, инициированными фискалами.
Руководствуясь явственно благими побуждениями, А. А. Мякинин добился в декабре 1724 г. издания именного указа о передаче всех возникших по фискальским доношениям — и не завершенных производством — дел в руководимую им Фискальскую канцелярию[882]. В Юстиц-коллегии и надворных судах с несомненным облегчением взялись готовить к отправке груды «невершеных» дел. И без того фатально волокитное рассмотрение «фискальских дел» оказалось в очередной раз парализовано.
Закономерный финал эпопеи с рассмотрением дел по фискальским доношениям наступил вскоре после кончины Петра I. Сколь вынужденно, столь и здраво рассудив, что «следуются те дела [фискальские] от 700‐го году… и многих людей, на которых те доносы уже в лицах нет, и для того тех дел ко окончанию и к решению привесть не можно», Екатерина I пошла на радикальный шаг. Именным указом от 28 мая 1725 г. предписывалось прекратить разбирательство по всем уголовным делам, инициированным фискалами до 1721 г.[883] Это был, конечно, тяжелейший удар по фискальской службе, разом перечеркнувший огромный массив разоблачительных наработок фискалов.
Последней попыткой руководства страны как-то поддержать фискальский надзор следует признать издание 20 апреля 1725 г. закона «О должности генерала-фискала» (разрабатывавшегося, по некоторым сведениям, еще с 1720 г.) В этом пространном нормативном акте регламентировались статус и внутренняя структура фискальской службы, ее компетенция, права и обязанности фискалов, процессуальные аспекты представления фискальских доношений в судебные инстанции[884]. Опубликованный в том же году типографски и разосланный по губерниям и провинциям закон отчетливо запоздал, обновив нормативную базу деятельности уже почти агонизировавшего учреждения.
Окончательный распад фискальской службы ускорило, думается, два обстоятельства. Во-первых, после кончины Петра I последовала общеизвестная ревизия многих его реформаторских начинаний. В рамках этой ревизии был, в частности, взят курс на жесткую «административную экономию», всемерное — организационное и численное — сокращение госаппарата. В ходе реализации данного курса непривычные для России специализированные органы надзора не могли не попасть под удар. Во-вторых, в 1725–1727 гг. вновь подверглись уголовному преследованию руководители фискальской службы.
Кампания по сокращению госаппарата коснулась вначале прокуроров. Как известно, отечественная прокуратура была в безуказном порядке расформирована уже к середине 1727 г. На протяжении того же года оказалась «обезглавлена» и фискальская служба.
Поныне не освещавшиеся в литературе судебные процессы над А. А. Мякининым и М. А. Косым сложились по-разному. Что касается арестованного в 1725 г. обер-фискала Михаила Косого, то он в самом деле являлся абсолютно случайной на государственной службе фигурой, одиозным, изрядно криминализированным дельцом. Последовавшее в феврале 1727 г. осуждение Михаила Андреевича к пожизненной ссылке имело бесспорные юридические основания[885].
Иначе обстояло дело с А. А. Мякининым. Генерал-фискал, несомненно, пострадал за свою излишнюю принципиальность в бытность ревизором Азовской губернии, когда он разоблачил крупномасштабную утайку душ со стороны А. Д. Меншикова[886]. В марте 1727 г., находясь на вершине могущества, злопамятный Александр Данилович добился предания Алексея Мякинина военному суду по явно необоснованному обвинению в фальсификации материалов следствия об утайке душ. Суд приговорил Алексея Антоновича к расстрелу, замененному в декабре 1727 г. ссылкой в Сибирь. Новых назначений на должность генерал- и обер-фискалов не последовало.
Вконец дезорганизованная, утратившая всякое доверие населения фискальская служба была в итоге упразднена именным указом от 15 декабря 1729 г.[887] Несмотря на столь бесславный финал, фискальский надзор оставил значимый след в истории отечественной государственности. По точному выражению Н. В. Муравьева, в лице фискалов в нашей стране «впервые появилась сила, громко, словом и делом призывавшая к законности должностных действий и требования порядка в учреждениях… Начало закономерному надзору было положено, брошенное семя не заглохло и принесло плоды…»[888].
ПОНУДИТЕЛИИз истории чрезвычайного контроля в России первой четверти XVIII в.[889]
В истории отечественного государственного контроля Петровская эпоха заняла особое место. Во-первых, в первой четверти XVIII в. произошло отделение контроля от надзора, появились специализированные надзорные учреждения — фискальская служба и прокуратура. Во-вторых, дальнейшее развитие получил отраслевой надведомственный контроль (что отлилось в создание Ближней канцелярии, а затем Ревизион-коллегии). И наконец, в-третьих, в годы реформ Петра I состоялись примечательные административные эксперименты в сфере контроля, наиболее заметным из которых явилось образование института понудителей.
Понудителям не особенно повезло в историографии. Первые сведения о них в 1902 г. ввел в научный оборот М. М. Богословский, который установил место института понудителей в ряду иных форм государственного контроля, а также привел — на основе привлечения архивного материала — интереснейшие примеры их практической деятельности. Позднее вопрос о понудителях бегло затронули Е. В. Анисимов и Ю. Н. Смирнов[890]. Специального же внимания исследователей институт понудителей так и не удостоился. Между тем в функционировании национального государственного механизма конца 1710‐х — начала 1720‐х гг. понудители сыграли бесспорно значимую, хотя и неоднозначную роль.
Формирование института понудителей было связано с грандиозной реорганизацией системы отечественного государственного управления, форсированно развернувшейся в 1717–1720 гг., когда одновременно стали осуществляться коллежская, судебная и II губернская реформы. Проведение в жизнь столь масштабной реорганизации не могло не вызвать резкого снижения эффективности работы госаппарата. В обстановке непрерывных — и далеко не идеально взаимосогласованных — структурных преобразований тогдашние секретари и подьячие неизбежно теряли, аллегорически выражаясь, административную ориентацию, выпадали из пространства устоявшихся обязанностей, служебных традиций, формальных и реальных соподчиненностей.
Стремясь хоть как-то интенсифицировать работу оцепеневшего от обилия перемен чиновничества, Петр I и вымыслил понудителей. Поставленная перед этими должностными лицами задача была незамысловата: контролировать деятельность различных местных учреждений и заставлять («понуждать») их персонал скорейшим образом выполнять те или иные правительственные распоряжения. Для решения такой задачи понудители заполучили широкие полномочия, вплоть до права взятия под стражу и содержания на цепи на рабочем месте нерадивых служащих.
Комплектовались понудители из строевых военнослужащих гвардии (причем преимущественно из рядового и сержантского состава). Череда массовых рассылок понудителей пришлась главным образом на 1719–1721 гг. Эти рассылки организовывались либо в связи с истребованием от региональных властей какой-то важной и притом значительной по объему информации (о численности мужского населения, о финансовой деятельности за истекшее десятилетие), либо в связи со взысканием с территорий каких-то целевых сборов (например, на строительство Ладожского канала[891]). Отправлял понудителей или непосредственно Сенат, или же (с его санкции) отвечавшие за государственные финансы Камер-коллегия и Штатс-контор-коллегия. Исходя из современной классификации, осуществлявшийся понудителями контроль по признаку направленности являлся внутриведомственным, а по признаку стадиальности — текущим.
Показательно, что какого-то базисного нормативного акта, в котором регламентировалась бы деятельность понудителей, издано так и не было. Каждый из понудителей руководствовался индивидуальной, оформлявшейся персонально на него инструкцией (хотя и несомненно типовой для понудителей соответствующего «призыва»). Кроме того, в местные органы власти направлялись особые указы с информацией о полномочиях понудителей[892].
Единого, иерархически организованного учреждения понудители не образовали, продолжая числиться в штатах своих воинских частей (и оставаясь тем самым под юрисдикцией Военной коллегии). Направившие же понудителей органы управления осуществляли по отношению к ним лишь оперативное руководство в рамках возложенных поручений.