Усиление СДР в равной степени не отвечало интересам консервативной группы в партийном руководстве страны, видевшей в сближении с церковью нарушение основ советского общественно-политического строя, и Русской православной церкви. Последняя, будучи с самого своего создания в 1943 г. под контролем сначала Совета по делам РПЦ, а затем Совета по делам религий, в условиях демократизации общественной жизни попыталась избавиться от опеки этого органа[588]. В 1991 г. новый патриарх Алексий II выступил с предложением упразднить СДР и инициатива эта получила поддержку в верхах: 1 декабря – меньше чем за месяц до прекращения существования СССР – Совет по делам религий прекратил свое существование[589].
Годом ранее был упразднен российский Совет по делам религий[590]. Еще за полгода до ликвидации общесоюзного СДР постановлением Кабинета министров СССР[591] от 26 апреля 1991 г. было утверждено новое положение о Совете по делам религий[592]. Он был лишен практически всех директивных и контрольных функций (в том числе в таких важных вопросах, как регистрация и снятие с регистрации общин, закрытие и открытие культовых зданий, контроль за соблюдением законодательства о культах и др.). СДР фактически превращался в информационный и консультационный центр. При Совете создавался экспертный совет, куда, помимо религиоведов и специалистов по правам человека, должны были входить представители религиозных организаций. Таким образом, роль СДР в государственно-вероисповедных отношениях радикально менялась. Если раньше Совет в отношениях с религиозными объединениями действовал исключительно как представитель государства, то теперь служители культа принимали непосредственное участие в работе СДР. Совету отводились представительские функции. Он должен был представлять «Кабинет министров СССР по его поручению во взаимоотношениях с религиозными организациями» (ст. 3 Положения о Совете по делам религий при Кабинете министров СССР).
Итак, как уже неоднократно отмечалось выше, РПЦ не нуждалась в посредниках в отношениях с советскими и партийными органами власти. По-иному обстояло дело с мусульманскими религиозными организациями. С одной стороны, как видно из документации Совета по делам религий, относящейся к последним годам существования этого органа, муфтияты прибегали к его содействию не только в вопросах регистрации общин и передачи мечетей верующим. Духовные управления нуждались во вмешательстве Совета, когда у религиозных объединений возникали проблемы в отношениях с другими органами государственной власти, и в случае конфликтов между разными группами верующих[593]. Совет был той инстанцией, которая ограничивала произвол местных чиновников, не желавших удовлетворять требования верующих, выполнять законодательство о культах и подчиняться директивам СДР. И общесоюзный, и республиканский советы выступали арбитрами в ситуациях, когда недовольные муфтиятами группы верующих оспаривали легитимность духовных управлений[594].
С другой стороны, руководство ряда республик со значительным мусульманским населением также осознавало необходимость существования органа, который бы отвечал за взаимодействие с религиозными объединениями. Поэтому в некоторых регионах были созданы комитеты или советы по делам религий при местных органах исполнительной власти[595]. При этом такие структуры, как республиканские советы или комитеты, в меньшей степени отвечали интересам муфтиятов, поскольку выражали интересы местных чиновников, в то время как общесоюзный СДР зачастую защищал права мусульманских религиозных объединений перед региональными властями.
Закон СССР «О свободе совести и религиозных организациях» 1990 г
Бóльшую часть советского периода истории основным нормативно-правовым актом, регулировавшим вопросы отношений государства с религиозными организациями на территории России, было постановление ВЦИК и СНК РСФСР «О религиозных объединениях» от 8 апреля 1929 г.[596] В каждой из союзных республик действовал свой нормативно-правовой акт, регламентировавший деятельность религиозных обществ и групп и, как правило, близкий по структуре и содержанию российскому постановлению «О религиозных объединениях». Принятое в разгар политики государственного атеизма на этапе форсированного превращения внеконфессионального государства в атеистическое, постановление 1929 г., даже с внесенными в него в 1975 г. изменениями и дополнениями, уже не соответствовало реалиям эпохи развитого социализма и тем более условиям перестроечного времени.
Характерной особенностью законодательства, регулировавшего деятельность религиозных объединений в Советском Союзе, было то, что значительная часть подзаконных нормативно-правовых актов различных ведомств (в том числе Совета по делам религий) в форме циркуляров, инструкций, разъяснений и др. содержала гриф «Для служебного пользования» и, соответственно, не могла быть известна верующим[597].
Те же нормативно-правовые акты, которые были доступны верующим или, по крайней мере, руководителям религиозных центров, затрагивали лишь некоторые аспекты государственно-вероисповедных отношений. Часть их регулировалась отдельными документами, содержание которых не предавалось огласке. Приведу в качестве примера фрагмент рабочей записи заседания секретариата ЦК КПСС от 19 апреля 1966 г., в которой содержится обсуждение Положения о Совете по делам религий при Совете министров СССР:
Демичев[598]: Публиковать это Положение, видимо, не следует.
Суслов[599]: Не надо все писать в Положении. Есть вещи, которые писать не следует. Видимо, Положение будет показано патриарху, а там будут такие вещи записаны, которые публиковать совершенно не следует.
Кулаков[600]: В пункте 4 записано право Совета предъявлять требования к местным и центральным советским организациям[601]. Не слишком ли много прав мы предоставляем этому Совету?[602]
Как видно из приведенного фрагмента, деятельность не только религиозных объединений, но и самого органа, который координирует и контролирует их деятельность, частично регулировалась неписаными[603] правилами.
Необходимость принятия специального нормативно-правового акта, регулирующего вопросы свободы совести и деятельность религиозных объединений, осознавали не только верующие, но и партийное руководство страны.
Первоначально с инициативой упорядочения законодательства о культах в стране выступил В. А. Куроедов, председатель СДР в 1965–1985 гг. Нормативно-правовые акты союзных республик в ряде случаев вступали в противоречие с общесоюзными нормами: в некоторых из них право регистрации общин, закрытие и открытие церквей и молитвенных домов принадлежало, помимо СДР, облисполкомам. Различия касались и регламентации проведения религиозных обрядов. Так, например, в Украинской ССР несовершеннолетние могли прислуживать во время богослужений, а законодательство других республик запрещало это. В Эстонской ССР служители культа имели право совершать религиозные обряды на дому, а в РСФСР такое допускалось только в виде исключения для тяжелобольных и находящихся при смерти[604].
Однако к решению о необходимости разработать общесоюзный закон о религиозных организациях СССР партийное руководство пришло только в начале 1980‐х гг. – на XXVI съезде КПСС (1981). Но и после этого «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о религиозных культах»[605] так и не были приняты, так как вызвали критику со стороны ряда министерств и ведомств. В комментариях к законопроекту, в частности, указывалось, что он содержит отступление от «ленинских принципов взаимоотношений государства и церкви»[606]. Критики законопроекта также высказывали опасение, что принятие закона может «повлечь вмешательство церкви в различные сферы государственной и общественной жизни»[607]. Таким образом, реформа законодательства о культах оказалась если не преждевременной, то недостаточно подготовленной.
Во второй половине 1980‐х гг. вместо основ законодательства для нового нормативно-правового акта по вопросам религии был выбран формат указа Президиума Верховного Совета СССР. Юристы и другие специалисты общесоюзного Совета по делам религий вместе с представителями ряда министерств и ведомств приняли активное участие в подготовке проекта указа Президиума Верховного Совета СССР «О религиозных организациях в СССР». Однако по содержанию и идеологической направленности этот документ, как справедливо отмечает М. И. Одинцов, мало чем отличался от действовавшего общесоюзного и российского законодательства по вопросам культов: декрета «Об отделении церкви от государства и школы от церкви» 1918 г., постановления «О религиозных объединениях» 1929 г. и других документов[608]. Проект указа был возвращен в Совет по делам религий на доработку.
В апреле 1988 г. СДР направил в ЦК КПСС новый вариант. Это был уже проект не указа Президиума Верховного Совета СССР, а специального закона, содержавшего принципиальные положения, касающиеся свободы совести и вопросов отношения государства с религиозными объединениями. В частности, в законопроекте предлагалось установить заявительный порядок регистрации религиозных объединений вместо разрешительного, закреплялось право собственности религиозных организаций на принадлежавшее им или вновь приобретаемое имущество