279. Однако реалии функционирования западноевропейских структур, даже тех, которые непосредственно касаются «Европы регионов», указывают на наличие слишком забюрократизированных учреждений и механизмов, бороться с которыми на основах федерализма слишком тяжело. Тем не менее федералистские принципы и механизмы применяются в Западной Европе очень широко даже сейчас. Так, чешский писатель и политик Вацлав Гавел в 1992 г. отмечал: «...как я уже заявлял публично, идея объединенной, конфедеративной Европы — это хорошая идея, это путь, который Европа должна была избрать и уже избрала»280.
Одновременно на нынешнем этапе европейской интеграции в связи с повышением роли регионов в этих процессах, стремлением региональных элит принимать участие в принятии решений в органах Союза без посредничества национальных правительств и расширением трансграничного сотрудничества в Европе одной из ведущих продолжает оставаться идея «Европы регионов». Эта идея тесно связана с идеями европейского федерализма, что, в частности, указывает на то, что этот подход не теряет своей значимости и во многом дополняет другие подходы, появившиеся позднее.
Теория функционализма в значительной степени отличается от федералистского подхода к исследованию и анализу межгосударственной интеграции. В своем классическом виде она представлена в работах Д. Митрани, Ф. Шмиттера, Дж. Вулфа и др.
Функционалистское видение интегрирующейся Западной Европы было впервые представлено в работе Девида Митрани «Рабочая система мира»281 еще во времена Второй мировой войны. Однако свое развитие она получила значительно позже, в 1960–1970‑х гг. Последователи функционализма отталкивались от критики того, что социальная активность в широчайшем смысле этого слова прекращается (отрезается) произвольным образом на границах государств и может (если вообще имеет возможность) объединяться с такой же прекращенной активностью по другую сторону границ с помощью «искусственных и неудобных политических лигатур». В основе функционалистской теории интеграции, по Д. Митрани, лежат три постулата282:
1. Выделение отдельных секторов, в которых возможно тесное сотрудничество держав в силу совпадения их интересов. При этом формы межгосударственного взаимодействия выводятся Д. Митрами из особенностей задач, которые подлежат общему решению, что описывается путем известного высказывания «форма следует за функцией».
2. Размежевание технических и политических вопросов. По мнению Д. Митрани, подобное сотрудничество прежде всего охватывает техническую кооперацию, что позволяет исключить конфликтные ситуации, носящие политический характер.
3. Непрерывность процесса взаимодействия, когда сотрудничество в одном секторе постепенно готовит условия для его распространения на сопредельные области.
Д. Митрани исходил из предположения того, что научно–технический прогресс требует все более тесной кооперации государств при общей неготовности последних «поступиться» своим суверенитетом. В этой связи целью функционализма выступало преодоление замкнутости национальной государственности с помощью создания единых критериев секторального сотрудничества, которое приводит к образованию наднациональных властных структур.
Идея Д. Митрани состояла в поощрении экономических, культурных и интеллектуальных сообществ, способных преодолеть социально–политические барьеры национального государства и со временем пересечь границы национальных государств Европы. А поскольку не все интересы общие и не все общие интересы одинаково важны для всех, единый путь — пройти естественный, органический отбор, связывая общие интересы там, где они являются общими, и в той мере, в которой они являются общими. По его мнению, такая интеграционная динамика приводит к появлению функциональных организаций, которые пользуются определенными полномочиями, предоставленными непосредственно самими государствами. Конечным продуктом интеграции становится образование функциональной системы, элементы которой могут начать работать и без общей политической надстройки.
Основной постулат функционализма утверждает, что успешный опыт интеграции в одной области экономики или социальной жизни может стимулировать дальнейшие интеграционные процессы. Исходя из этого, согласно рассматриваемому подходу, международная интеграция должна быть в максимальной степени деполитизированной, а эффективное сотрудничество государств и предотвращения конфликтов могут и должны быть достигнуты путем концентрации усилий в первую очередь на общих для всех вопросах благосостояния (как в всемирном масштабе, так и на национальном уровне).
Таким образом, функционализм выступает за трансформацию и восстановление сформированных за много десятилетий представлений о системе международных отношений и предлагает т. наз. функциональную альтернативу, что имеет своей конечной целью всеобъемлющее мировое единство. Функционалистская постановка вопроса об интеграции выглядит так: как можно соединить интересы всех составляющих, не допуская лишнего вмешательства в чей-либо национальный суверенитет283.
Представители функционализма рассматривают международную интеграцию как процесс постепенного перехода от традиционной межгосударственной системы отношений к какому-либо функциональному сообществу, процесс перераспределения властных полномочий отдельных государств в пользу создаваемой надгосударственной структуры, имеющей функциональную эффективность284.
Согласно функционалистскому подходу, региональная интеграция является результатом работы элит, правительства и части сектора, которые поддерживают интеграцию из прагматических, а не альтруистических побуждений. Преисполнившись надеждами на успех в рамках наднациональной организационной структуры, элиты склонны искать аналогично настроенных vis–a–vis за пределами национальных границ. Таким образом, интеграция является процессом, «с помощью которого политических игроков в нескольких национальных образованиях убеждают перенести свою лояльность, надежды и политическую деятельность на новый центр», и они понемногу растворяют свою национально–государственную самобытность в наднациональной структуре. По мере того как государства вступают во взаимодействие и уступают некоторую часть своего суверенитета наднациональной организации, правительства привыкают кооперироваться, что служит в пользу углубления сотрудничества285.
Таким образом, функционалистская теория утверждает положительные отношения между функциональными потребностями и структурной адаптацией. Если потребности (или функции) удовлетворены, создаются дополнительные структуры286. Из–за того, что структуры действуют более или менее похоже, государства склоняются к большей степени сотрудничества. «Расширяющаяся логика частичной интеграции», другими словами, «эффект волны» сотрудничества, которое перебрасывается с одного сектора на другой, постепенно приводит к «автоматической политизации». То есть экономическая интеграция группы стран провоцирует создание соответствующего политического института. По мере развития сотрудничества держав, уступающих часть своего суверенитета в пользу наднациональной организации, их правительства обретают привычку сотрудничества на новом уровне, который тянет за собой еще большее развитие сотрудничества. Вследствие этого функционалисты предлагали стимулирующие функции, ведущие к унификации структур. Некоторые утверждают, что наднациональные организации должны найти для себя специфические сферы деятельности, имеющие важное политическое значение.
Классические функционалисты, и в первую очередь Д. Митрани, считали, что для успешной интеграции необходимо добиться возрастания роли т. наз. функциональных организаций, построенных на неполитической — «технологической» — основе. Согласно этой логике, неполитизированные эксперты в намного большей степени, чем публичные политики, могут обеспечить создание и распространение («разветвление») функциональных связей, которые в конечном итоге сделают конфликты невыгодными287.
Сточки зрения функционалистов, интенсивные функциональные связи в конце концов приводят к образованию общих институтов. По мнению таких исследователей, как французский философ Поль Рикер, «даже на уровне политики нельзя решить проблему объединения Европы, не решив проблемы создания определенной международной организации, которая могла бы обеспечить соответствующую структуру»288.
Некоторые специалисты, критически относящиеся к данной теории, отмечают, что в целом дальнейшее развитие европейского интеграционного процесса указало на недостатки федералистских основ практической интеграции. Д. Митрани считал, что региональная интеграция приводит к возникновению новых сверхдержав и таит в себе опасность политических конфликтов. Тем не менее деятельность европейских сообществ показала, что именно в этом и состоит основной практический недостаток теории Д. Митрани — расчленение технической и политической областей. Ведь Д. Митрани шел от техники к политике — первая изменяет сущность последней в пользу «технократической нейтральности». При этом он упустил из виду то обстоятельство, что на практике техническое сотрудничество не лишено политического влияния, в особенности если это касается военной и военно–технической сфер. (И ситуация вокруг украинско–российского военно–транспортного самолета Ан‑70 яркий тому пример).
Реалии европейской интеграции показали, что функциональные организации, на которые последователями функционализма возлагались особые надежды, не смогли избежать чрезмерной политизированности и сконцентрировать свои усилия на решении исключительно функциональных задач. Это объясняется в первую очередь тем, что международные сообщества, которым этот подход уделяет первоочередное внимание, отличает двойная природа. Политические организации главным образом беспокоит проблема коллективной безопасности, которая оставляет большую часть власти в руках государства. Например, Лига Наций, Пакт Бриана–Келлога, Вашингтонские договоры о военно–морском флоте, ООН, ОСВ‑1 и ОСВ‑2, соглашения о сокращении стратегических вооружений и т. д. предполагали и подчеркивали ведущую роль государства, а не международных правил.