В это же время получили распространение идеи введения чрезвычайных административных мер по нормализации ситуации. Губернатор Сахалина Игорь Фархутдинов предложил отменить республики и ввести губернскую форму управления [56] . Губернатор Ярославской области Анатолий Лисицын предложил заполнить вакуум власти за счет создания «федеральных округов» в границах восьми региональных ассоциаций экономического сотрудничества. Это должно было, по мысли губернатора, «помочь Российскому государству, правительству и Администрации президента сформировать ту вертикаль власти, которая бы была работающей и взаимообязанной» [57] . Не правда ли, эта идея очень напоминает ту, которая впоследствии была реализована президентом Путиным в 2000 году? Те же слова про «вертикаль власти » и та же ставка на общение федеральной власти не с 89 лидерами субъектов Федерации, а с руководителями нескольких региональных округов. Правда, вместо предлагаемых восьми федеральных округов Путиным было создано семь, и не в рамках экономических ассоциаций, а в границах военных округов. Не была реализована также идея Лисицина о взаимных обязательствах центра и регионов, вместо этого была создана система прямого подчинения нижестоящих звеньев вышестоящим. Но главное не в этом.
Ни в то время, ни позднее не было никакой нужды в чрезвычайных административных мерах, поскольку в России уже сложились обычные, я бы даже сказал, классические механизмы, надежно обеспечивающие сохранение целостности Федерации.
Уже через три недели после дефолта и шока, на время парализовавшего всю систему управления, федеральная власть включила обычные правовые механизмы борьбы с экономической автаркией. И их использование привело к неожиданно быстрому успеху. Так, 23 сентября 1998 года генеральный прокурор Юрий Скуратов дал указание всем прокурорам субъектов Федерации проверить законность действий местных властей [58] , и уже на следующий день они были опротестованы. Многие должностные лица, пусть и не первые, а всего лишь исполнители, были привлечены к уголовной ответственности. Еще раньше (10 сентября) Центробанк России отозвал лицензию Банка Калмыкии, по сути, ликвидировал его. Республика дорого заплатила за попытку присвоить себе средства, предназначенные для уплаты федеральных налогов.
С «сельскохозяйственным сепаратизмом» довольно быстро и жестко расправился рынок: те края и области, которые ограничили вывоз продовольствия, в ответ перестали получать бензин и горюче-смазочные материалы (это в сентябре-то, в уборочную кампанию!), поэтому вынуждены были сами отменить свои решения. Ни в одном из регионов не удался эксперимент по административному замораживанию цен. Через два месяца после августовского кризиса, к октябрю 1998 года, от проявлений экономического сепаратизма в России не осталось и следа, и сегодня о том эпизоде помнят разве что специалисты-аналитики. Если даже чрезвычайные проблемы удалось решить обычными инструментами (правовыми и экономическими), то еще легче было таким же способом решать рутинные вопросы, скажем, постепенно устранять различия в законодательствах многих субъектов Федерации. При этом не лишен резона и вопрос о том, в какой мере асимметрия региональных законодательств в принципе представляет собой угрозу для целостности государства и нужно ли обязательно ее преодолевать. Об этом мы еще поговорим, а пока замечу, что, на мой взгляд, уже тогда вполне уверенно можно было утверждать, что период «расползания государственности» завершен.
Хочу подчеркнуть, что не считаю федеративную и национальную политику Ельцина совершенной. Прежде всего, она была стихийной, отношения с региональными элитами были неупорядоченными (преимущества зачастую получали те, кто был ближе к уху, к телу, к «семье» и т. д.), она создавала ощущение неравенства, выигрыша этнических меньшинств по сравнению с большинством. Однако я абсолютно уверен, что основную часть этих проблем можно было решить путем корректировки политики, без смены самой стратегии, которая впервые в истории России ввела в общественный оборот саму идею «общественного договора» (в формах федеративного договора, договора об общественном согласии, договоров с субъектами Федерации). Доктрина «общественного договора» неоднократно в истории служила отправной точкой на пути движения обществ к национальной гражданской консолидации. Именно по отношению к доктрине «общественного договора» новая доктрина вертикализации федеративных отношений и возвращение к традиционным командно-административным моделям управления может рассматриваться как контрреформа.
Зачем же президенту Путину в 2000 году нужно было возвращаться к идеям, возникшим в период кризиса 1998 года, и к тому же усиливать их административную жесткость, если необходимость в таких мерах отпала еще за два года до его избрания главой государства?
На мой взгляд, стратегия «вертикали власти» появилась не только в качестве ответа на проблему предотвращения дезинтеграции государства, но и как реакция на настроения большинства электората России. Избиратель хочет наведения порядка в стране, так нет ничего проще, чем имитировать его установление за счет создания федеральных округов во главе с генералами. Избиратель недоволен тем, что «региональные бароны» забрали себе слишком много власти, – в ответ делается эффектный ход по изгнанию лидеров регионов из Совета федерации. И если административные реформы оценивать в качестве политических технологий, с позиций воздействия на избирателей, то следует признать их успешными, по крайней мере поначалу.
Я далек от того, чтобы трактовать перемены в управлении регионами лишь как элемент избирательных технологий, ведь реформы были проведены сразу после триумфального избрания Путина на пост президента и задолго до новых президентских выборов. В то же время поддержка общественного мнения для Путина чрезвычайно важна. Придя к власти как ставленник нелюбимого в народе Ельцина, он сумел быстро завоевать симпатии масс и расстаться с этим народным признанием уже не может. Признание же пришло вследствие жесткой позиции Путина по проблеме чеченского сепаратизма. С тех пор борьба с сепаратизмом (реальным и мнимым) стала не только одной из фундаментальных задач новой администрации, но и ее символом. Чеченская политика во многом определила подход и инструментарий решения всего комплекса региональных и этнических проблем: это метод давления (не обязательно военного), непременно жесткого и обеспечивающего беспрекословное послушание региональных лидеров Кремлю. Не случайно федеральная власть сделала ставку на генералов, в том числе и «героев чеченской войны», в проведении этой политики.
Чеченская война и административные реформы являются единокровными детьми одной и той же идеологии «неотрадиционализма», поэтому вполне естественно пересечение в обеих кампаниях одних и тех же фигур. По ряду признаков путинский проект строительства «вертикали власти» очень напоминает государственное и партийное строительство советского типа, лишь с тем различием, что «большевики в свое время от идеологической организации перешли к государственно-бюрократической, сегодняшние партстроители начинают с последней» [59] .
Политика ограничительная и охранительная
Для нас существен вопрос о том, в какой мере этот проект нарушал баланс интересов этнических общностей.
Начнем с этнической элиты республик России. Существуют или могут существовать разные точки зрения относительно того, в какой мере путинские контрреформы изначально были направлены на ограничение их прав. Так, губернатор Новгородской области Михаил Прусак полагает, что новая политика как раз и отличается от прежней тем, что Ельцин делил региональных лидеров на «своих – демократических» и «чужих – коммунистических», а Путин взял курс на тотальное подчинение региональных элит. Прусак пишет, что «раньше для Кремля губернаторы были белые и красные, а теперь одинаковые – „все плохие“» [60] .
Однако можно предположить, что все же часть региональной элиты кажется Кремлю особенно «плохой» – это руководители республик, которые были лидерами «парада суверенитетов».
И наконец, не исключено, что реформы изначально не предусматривали какой-либо сегрегации региональной элиты, но болезненность восприятия последней этих реформ была разной в русских регионах и в республиках. При этом национальная элита республик и массы этнических меньшинств в них могли приписывать реформам некий скрытый этнический подтекст. Подозрения на этот счет могли усугубляться тем, что именно в «эпоху стабилизации» были приняты управленческие решения, которые, безусловно, ущемляли этнокультурные права и интересы меньшинств. Примером может служить уже упоминавшийся Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов РФ» (в редакции Д. Козака), а также Федеральный закон «О внесении дополнения в статью 3 Закона Российской Федерации «О языках народов Российской Федерации», суть которого сводится к тому, что в Российской Федерации государственные языки республик должны использовать алфавиты только на основе кириллицы. Ограничения затронули и мигрантские группы этнических меньшинств. Такие ограничения стали частью перемен в миграционной политике. Если во времена Ельцина существовало самостоятельное миграционное ведомство, которое занималось преимущественно абсорбцией мигрантов, то в «эпоху стабилизации» оно стало частью милицейского аппарата и занято в основном ограничением миграции. Выиграло ли от указанных преобразований этническое большинство? Прежде чем ответить на этот вопрос, следует задуматься, есть ли у большинства фундаментальная заинтересованность в самой федерализации. Нет сомнений в том, что этот процесс нужен этническим меньшинствам, он позволил им удовлетворить часть интересов в расширении и укреплении самостоятельности своих автономий. Интерес же этнического большинства в федерализации страны не очевиден, по крайней мере на первый взгляд. Однако часто бывает так, что одни и те же процессы или явления могут удовлетворять разные интересы, а они действительно неодинаковы у большинства и меньшинств.