Асимметричность нашей федерации, многих сегодня пугающая, на мой взгляд, не составляет реальной проблемы, поскольку для федераций такой принцип построения является скорее правилом, чем исключением. При этом асимметричными могут быть как этнические, так и сугубо территориальные федерации. Примером может служить ФРГ, в составе которой Бавария и Саксония имеют особый статус, получили права на самостоятельные международные действия и в своих конституциях именуются не землями, как другие субъекты федерации, а государствами [197] . Асимметричность такой федерации, как США, определяется не только наличием в ее составе свободно присоединившейся территории Пуэрто-Рико, но и особым статусом штата Луизиана, исторически сохранившим право на свободный выход из федерации (другие штаты подобным правом не обладают). В Канаде особый статус имеет не только франкоязычный Квебек, но англоязычный штат Онтарио. Эти и множество других примеров показывают, что асимметрия федерации сама по себе не ослабляет ее интегративных возможностей и зачастую позволяет снимать определенные противоречия между федерацией и ее отдельными регионами.
В чем же проявляются этнические аспекты федерализма в России? Суть их мы сможем понять, если проследим генезис таких специфических территориальных образований, как республики и округа. Они были созданы как механизм этнической, этнокультурной самозащиты определенной части этнических сообществ, а именно территориально локализованных групп этноса, сохранивших свои исторические ареалы и этнические границы, и эту функцию этнические автономии выполняют до сих пор. Уровень демографического воспроизводства одних и тех же этнических групп внутри республик, как правило, выше, чем за их пределами [198] . Что касается сохранения национального языка и культурных норм, то здесь преимущества национальных автономий не вызывают сомнений. И дело даже не в том, сколько денег выделяют власти республик, скажем, на национальные школы, вполне вероятно, что Оренбургская область выделяет на татарские школы больше денег в расчете на одного татарского жителя, чем Татарстан. Однако в силу многих обстоятельств, прежде всего концентрации носителей этнической культуры, сохранения элементов традиционной культурной среды, престижности национальной культуры и других факторов, реальная степень сохранности этнокультурных компонентов в республике, естественно, выше.
Для этнических общностей, проживающих за пределами автономий или не имеющих таковых вовсе, мировая практика и законодательство России предусматривают другие формы культурной самореализации – экстерриториальные культурные автономии. Они, как справедливо отмечает В. Тишков, не заменяют, а дополняют этнофедеративные отношения [199] . Тот факт, что лишь менее половины нерусских народов проживает на территории тех или иных форм автономий, не может поставить под сомнение саму необходимость сохранения сложившейся системы федеративных отношений. Да, это малая часть населения России, но одна из самых проблемных, а, как гласит закон Либиха, общая устойчивость системы определяется устойчивостью слабейшего ее звена. В этом смысле пример Чечни очень показателен.
Главное же, что в России уже есть территориально концентрированные группы, у них уже есть своя автономия, и всякий знает – терять то, что имеешь, значительно болезненнее, чем не получить того, что хочешь. Поэтому попытки радикальной смены принципов национально-государственного устройства, связанные с пересмотром Конституции и отменой предусмотренных ею таких форм административно-территориальных образований, как республики и автономные округа, чрезвычайно опасны. Негативные последствия таких реформ очевидны, а возможные выгоды весьма сомнительны. Мировой опыт показывает, что урегулировать противоречия между этническими автономиями и центральным правительством или между разными субъектами федерации легче не за счет усиления жесткости конструкции государственного устройства, а, наоборот, за счет повышения ее гибкости.
Это же демонстрирует и недавний опыт России. В период, который можно назвать инерцией распада СССР, распространившейся и на Российскую Федерацию, российские власти стали использовать договоры между центром и регионами как механизм согласования их интересов. Эта идея родилась спонтанно, и ее инициаторы, вероятно, даже не подозревали, что во многих странах, которые не зря называют себя федеративными, действуют некие похожие механизмы. Многие западные теоретики полагают даже, что федерализм – это не столько раз и навсегда установленный законом порядок распределения ответственности между центром и регионами, сколько механизм согласования интересов. Один из классиков канадского федерализма сенатор Юджин Форси говорит: «Канадский федерализм – это прежде всего дебаты» [200] . На том же принципе строятся взаимоотношения автономий и центра в Испании. Здесь главную роль в механизме согласования интересов играет Конституционный суд. И устойчивость швейцарской федерации сохраняется тоже благодаря действию системы механизмов согласования интересов федерации и кантонов.
Разумеется, канадские, испанские и швейцарские механизмы согласования интересов центра и субъектов федерации отличаются от тех, которые были изобретены при Ельцине, прежде всего тем, что упорядочены и формализованы. Ведь при Ельцине договоры, скорее, напоминали сговор одного барина, столичного, с другими, региональными, и со временем в России все больше стала ощущаться необходимость такого же, как в Западной Европе, демократического упорядочения форм взаимоотношений центра и регионов. Вместо этого систему согласования интересов просто разрушили в ходе строительства «вертикали власти». Однако требования реальной политики заставляют возвращаться к изобретениям времен Ельцина. Как ни критиковали представители администрации Путина идею договоров о разграничении полномочий между центром и регионами, им самим пришлось готовить подобный договор для урегулирования отношений с Чечней. Напомню, что и во времена Ельцина идея таких договоров родилась в подобной же ситуации – прежде всего для решения чеченской проблемы.
Этнические федерации – не идеальная форма государственного устройства. Главный их недостаток состоит в том, что в пределах национальных республик возможно воспроизведение неравных отношений между этническим большинством и меньшинствами. Однако, осознавая теоретическую возможность возникновения такой проблемы, следует все же конкретизировать зону ее вероятного проявления. Дело в том, что этнополитические ситуации в разных республиках сильно отличаются друг от друга. Справедливо отмечает В. Тишков: «В ряде республик (Алтай, Бурятия, Карелия, Коми, Марий Эл, Мордовия, Удмуртия, Хакасия) в силу разных причин представители титульной национальности никак не могут быть отнесены к разряду правящих. Руководство этих республик, а также состав правящих структур, в том числе и выборных, не носят моноэтнического характера и не построены по принципу этнической избирательности» [201] . Руководителями большинства этих республик являются русские, и в некоторых из них, например в Удмуртии и в Республике Алтай, недостаточно представлены как раз титульные национальности в составе республиканской политической элиты.
Далее, сам факт занятия высоких должностей представителями той или иной национальности не может служить основанием для утверждения, что эти люди действуют в интересах «своей» этнической группы. Даже в самых скандальных изданиях желтой прессы мне не встречались упоминания о том, что, скажем, Э. Россель отдает преимущества немцам, А. Тулеев – казахам, а Н. Федоров – чувашам. Вместе с тем, для того чтобы в принципе не допустить возможности формирования этнократических кланов, важна не столько пропорциональность представительства разных этнических групп в составе политической элиты, сколько относительная деактуализация этнических форм интеграции по сравнению с объединениями, создающимися на гражданской основе. И перспектив для этого в большинстве российских республик ничуть не меньше, чем в краях и областях. Во всяком случае, нынешний уровень развития гражданских институтов в Чувашии или в Татарии не ниже, чем в Краснодарском крае или в Ульяновской области.
В целом, распространенное ныне представление о том, что этническая форма федерации препятствует развитию гражданского общества, как правило, не подкрепляется серьезными аргументами и является обычным мифом. Многие проблемы этнических федераций просто мистифицированы экспертами, особенно теми, кто занимается подобными сюжетами походя, в перерыве между занятиями иными делами.
Впрочем, существует и историческая обусловленность того, что некая проблема обрастает мифами. Так, в начале прошлого века у многих мыслителей существовало убеждение, что монархия несовместима с демократией. Однако ныне исторический опыт показывает, что такие королевства, как Швеция или Дания, не уступают по уровню демократичности республикам, например Италии или Греции, и уж во всяком случае республике Туркмении. Во всех названных случаях монархия перестала быть реальным самодержавием (авторитарной властью) и сохраняется в основном как дань культурной традиции, как некая декоративная форма. В перспективе не исключено, что и нынешние содержательные различия между республиками, краями и областями в России сгладятся, останутся лишь сами эти названия как формальная культурная оболочка и одновременно как важный для живущих здесь народов символ сохранения культурной традиции.
Беру на себя смелость утверждать, что совершенствование федеративных отношений в России не требует радикальной ломки сложившихся форм. Необходимо лишь полнее адаптировать их для решения как этнокультурных, так и общегражданских задач развития российского общества. И подобный подход может быть реализован в модернистском проекте этнополитической интеграции. Думаю, что этот процесс должен развиваться поэтапно, а преобразования необходимо осуществлять как можно более деликатно, с учетом баланса интересов разных этнических общностей. В этом случае первая фаза интеграции могла бы состоять в достраивании каркаса единых связей и отношений в рамках федерации при сохранении нынешней специфики ее субъектов, а в последующем интеграционный процесс будет все больше перемещаться на внутриклеточный уровень, сосредоточиваясь на усилении гражданской самоорганизации региональных общностей.