Первым примером такой страны стал Ирак после операции «Буря в пустыне» и освобождения Кувейта. Многочисленные восстания (интифады) против жестокости центрального правительства вспыхнули на шиитском юге и на севере, где большинство населения составляют курды. По ряду причин – главным образом, вследствие непонимания политических целей и последствий интифад, а также вследствие затруднений в планировании и осуществления военной интервенции в такой ситуации – США довольно долго не вмешивались. Однако гуманитарная ситуация на севере Ирака продолжала ухудшаться, толпы гражданских беженцев текли к турецкой границе, и американские вооруженные силы создали бесполетную зону (чтобы иракские правительственные самолеты не могли атаковать гражданских) и стали обеспечивать местное население продовольствием и предметами первой необходимости, спасая сотни тысяч, если не миллионы жизней. Администрация Буша руководствовалась гуманитарными соображениями, а также прислушивалась к заявлениям своего партнера и союзника Турции. Кроме того, администрация ощущала собственную ответственность за происходящее, поскольку война, которую она недавно вела в Ираке, не принесла ожидаемого урегулирования политической ситуации. При этом важно подчеркнуть, что вмешательство США носило сугубо гуманитарный характер, что Америка отнюдь не пыталась создать отдельное курдское государство на севере Ирака (или отдельное шиитское государство на юге), равно как и не стремилась свергнуть существующую политическую власть в Багдаде[82].
Далее настал черед Сомали. В тот период там не было функционирующего центрального правительства; Сомали являлась страной только по названию, на территории которой соперничали между собой за власть полевые командиры, не обращая внимания на страдания народа. Усилия ООН по обеспечению населения продовольствием и другими припасами не приносили облегчения, поскольку враждующие боевики нередко похищали гуманитарные грузы и торговали ими, используя вырученные средства для покупки оружия. К середине 1992 года угроза массового голода стала очевидной. На таком фоне в конце 1992 года, в последние месяцы администрации президента Буша-старшего, Соединенные Штаты Америки ввели в Сомали вооруженный контингент (приблизительно двадцать пять тысяч человек, что составило основную часть сил ООН), дабы гарантировать безопасную доставку населению продовольствия и прочей гуманитарной помощи.
Интервенция помогла, но только применительно к доставке продовольствия и разделения воюющих группировок. В стране так и не появилось дееспособное правительство и не удалось обеспечить мир, не зависящий от вмешательства извне. Никто не мог предложить эффективного способа положить конец насилию, не спровоцировав возобновления гуманитарного кризиса. Силы ООН в мае 1993 года (при поддержке новой американской администрации Билла Клинтона) предприняли попытку расширить узкое гуманитарное начинание и добиться широкого политического согласия, которое привело бы к установлению ответственной политической власти вопреки всем обстоятельствам. Результат оказался катастрофическим, погибли восемнадцать американских солдат, а вскоре последовал вывод всех американских войск, за которыми ушли и миротворцы ООН; сколько-нибудь заметного и долгосрочного улучшения ситуации добиться не получилось.
Опыт Сомали пришлось учитывать, когда Соединенные Штаты Америки вмешались в происходившее на Гаити, где летом того же года возникла угроза государственному порядку. Через несколько месяцев после ухода США из Сомали корабль, перевозивший около двухсот американских и канадских солдат, которых направили на остров для обучения местных сил по мандату ООН, буквально выгнала разъяренная толпа, собравшаяся у причала. США срочно переосмыслили свою политику и к лету 1994 года добились принятия новой резолюции Совета безопасности ООН, санкционировавшей применение военной силы для свержения полевых командиров, правивших Гаити, и для содействия возвращению законно избранного правительства. Был подготовлен значительный военный контингент, который гарантировал надежную опору дипломатическим усилиям (следует отметить роль бывшего президента США Джимми Картера) по проведению переговоров об улаживании конфликта с лидерами боевиков[83].
Еще серьезнее негативный опыт Сомали сказался на поведении США в Руанде. Как стало понятно впоследствии, руандийский кризис имел решающее значение, поскольку именно он, а не любой другой кризис, определил развитие представлений о суверенитете и гуманитарных интервенциях. Руанда – небольшая африканская страна, где большинство населения (около 80–90 процентов) составляли представители народности хуту, а меньшинство – представители народности тутси. Как часто бывает с меньшинствами, тутси пользовались многими экономическими, социальными и политическими преимуществами, пока Руанда оставалась бельгийской колонией, а затем под опекой ООН. Однако постепенно большинство-хуту стало притеснять меньшинство. Боевые действия становились все более активными, многие тутси искали убежища в соседней Уганде. К тому времени как Руанда стала независимой республикой в 1962 году, хуту в ней доминировали безоговорочно.
Поляризация отношений между хуту и теми тутси, что еще оставались в Руанде, усилилась после того, как беглые тутси в соседней Уганде основали в 1988 году Руандийский патриотический фронт (РПФ). Уганда прикладывала немало усилий для поддержки РПФ – не по гуманитарным соображениям, но с целью рано или поздно свергнуть правящий режим хуту, что позволит беженцам-тутси вернуться домой. Ситуация как будто стабилизировалась примерно пять лет спустя, когда было подписано мирное соглашение, декларировавшее прекращение огня и разделение власти между правительством, в котором доминировали хуту, оппозиционерами-хуту и тутси, проживавшими в Руанде. Для соблюдения условий соглашения в страну пригласили небольшой миротворческий контингент ООН. Впрочем, через несколько месяцев соглашение о прекращении огня было забыто, около миллиона тутси погибло от рук экстремистов-хуту и от рук солдат правительственной армии, где тоже заправляли хуту. Лишь после этих массовых убийств РПФ сумел получить власть в стране и создать правительство с широким представительством. Размещенный в Руанде малочисленный контингент ООН не смог (как утверждают некоторые обозреватели, не захотел) вмешаться в геноцид. Вообще, мир, по сути, наблюдал сложа руки и ничего не предпринимал, хотя, вполне возможно, даже скромное вмешательство на раннем этапе конфликта могло спасти сотни тысяч жизней при минимальных затратах[84]. Далеко не впервые решение о невмешательстве оказалось столь же спонтанным, как и любые действия, которое могли бы быть предприняты. Любопытно, что несколько американцев, сильнее всего причастных к этой истории, два десятилетия спустя работали в правительстве и обсуждали с прочими, надо ли вмешиваться в ситуацию в Ливии – и как именно. Далее станет ясно, что урок в очередной раз переосмыслили, в данном случае в обратном направлении. Учиться на исторических примерах легче на словах, чем на деле.
Общим для всех этих кризисов было то, что они затрагивали правительства, которые либо принимались истреблять собственное населения, либо демонстрировали неспособность защитить свой народ от нападений. Как правило, эти кризисы обнажали скорее гуманитарные, а не стратегические интересы и последствия, хотя в некоторых случаях потоки беженцев порождали проблемы со стабильностью власти в соседних государствах. Этот вопрос весьма важен для правительств всего мира, ибо он заставляет задуматься, как следует поступать, когда местные органы власти не могут или не желают обеспечивать элементарную безопасность своим гражданам.
Постепенно из этой череды конфликтов возникло представление об «ответственности по защите» (R2P, если воспользоваться популярной аббревиатурой). Эта идея была озвучена в 2005 году на «Всемирном саммите», созванном Организацией Объединенных Наций. «Каждое государство обязано защищать свое население от геноцида, военных преступлений, этнических чисток и преступлений против человечности». Такое утверждение суверенной ответственности было принципиально значимым. Но еще важнее для авторитета концепции R2P было положение о том, что «международное сообщество» тоже несет ответственность за безопасность мирного населения и за предотвращение четырех упомянутых угроз, в том числе посредством применения военной силы, если понадобится, независимо от того, просит ли правительство соответствующей страны о помощи или выступает против внешнего вмешательства. Правительства стран мира выразили готовность принимать «коллективные меры своевременным и решительным образом» в каждом конкретном случае, совместно с соответствующей региональной организацией или под эгидой ООН[85][86][87].
Казалось, что представление о мировом порядке приобрело новый смысл, что оно затрагивает теперь не только поведение государств на международной арене, но и внутренние действия. При этом оговаривалось, что при определенных обстоятельствах другие правительства не только вправе, но даже обязаны принимать меры по защите ни в чем не повинных людей, когда то или иное правительство не желает или не может этого сделать. Это был серьезный шаг вперед по сравнению с Всеобщей декларацией прав человека, которая не предлагала механизма урегулирования тех ситуаций, в которых основные права людей нарушались. Во многих отношениях концепция R2P наделяла мировое сообщество полномочиями для реализации на практике конвенции о предупреждении геноцида.
Однако за мнимым единодушием скрывалась значительная разобщенность. Возникало ощущение, что несколько крупных держав, включая Китай, Россию и Индию, просто-напросто поддались воздействию американской и международной реакции на события в Руанде, согласившись на словах с тем широко распространившимся убеждением, что мировое сообщество не предприняло необходимых действий, хотя могло и должно было их предпринять. Инстинкты же и интересы этих держав противоречили этой декларации, перечисленные страны опасались, что саму концепцию R2P и представление, так сказать, о размытом суверенитете можно обратить против них самих, если они окажутся перед необходимостью вести себя дома так, что сторонние наблюдатели сочтут подобное поведение нежелательным. Позже (после ливийской интервенции 2011 года) эти страны еще сильнее обеспокоились тенденцией перерастания гуманитарного вмешательства в нечто, гораздо большее по своим последствиям, – в смену режима. Этот опыт усилил опасения перечисленных стран по поводу того, что концепция R2P представляет собой острие «клина», нацеленного на их суверенитет; такой клин очень просто обратить против их интересов и против самих этих стран.