Управление киберпространством представляется еще более сложной задачей. Производство ядерного оружия, а также строительство и эксплуатация атомных электростанций требуют усилий, обеспеченных значительными ресурсами, доступом к соответствующим технологиям, передовых производственных навыков и оборудованных помещений. Лишь немногие правительства способны находить все это самостоятельно; большинству требуется помощь других правительств. Ядерные программы (или признаки их реализации), как правило, контролируются извне. Почти никто не сомневается в том, что применение ядерного оружия можно проследить до места запуска или производства такого оружия; это означает, что нападение повлечет за собой ответные меры, а потому любой ответственный политик крепко задумается, прежде чем отдать распоряжение об атаке.
В киберпространстве, напротив, в настоящее время действуют миллиарды субъектов, поскольку для доступа туда необходим лишь мобильный телефон, планшет или компьютер, подключенный к Интернету. Многое из того, что требуется, очень легко приобрести. Интернет играет в гражданской или коммерческой экономике несравнимо большую глобальную роль, чем ядерная энергетика; такова реальность, которая делает ограничение распространения технологий практически невозможным. Государства больше не доминируют; группа из нескольких талантливых людей способна оказать на мир реальное воздействие. Нападения часто могут происходить так, что виновных не отследить; это значительно затрудняет ответные меры и, следовательно, препятствует сдерживанию.
Интернет возник при небольшой поддержке государства, пускай исторически он восходит к проекту конца 1960-х годов, который разрабатывался Агентством перспективных исследований при министерстве обороны США. Правила, в той мере, в какой они существуют, устанавливались снизу вверх, через взаимодействие индивидов, гражданского общества, корпораций и правительств. Этот процесс «с участием многих заинтересованных сторон» ближе всего, пожалуй, к знаменитой «незримой руке рынка» Адама Смита.[103]
Эпоха романтического развития, как кажется, исчерпала себя – во всяком случае, романтика столкнулась с сильным встречным ветром. Киберпространство все больше напоминает старый добрый американский Дикий Запад, но без шерифов. Интернет сегодня для экономики, общества и вооруженных сил насущно важен, однако почти не существует правил, которые предотвращали бы или хотя бы мешали подрывным действиям, краже интеллектуальной собственности, нарушению неприкосновенности частной жизни и правительственной цензуре. А там, где правила вроде бы есть, зачастую вообще отсутствуют средства контроля их соблюдения[104].
Это вовсе не означает, что в Интернете нет глобального управления и многосторонних механизмов сотрудничества. Интернет-корпорация по присвоению имен и номеров (ICANN) была создана в 1998 году и фактически выступает регулятором интернет-трафика. Два года спустя Соединенные Штаты Америки и ЕС заключили так называемое соглашение о «безопасной гавани», позволившее компаниям передавать сведения о гражданах ЕС в США, что было крайне важно для корпораций, осуществляющих деятельность по обе стороны Атлантики[105]. Регулярно проводятся международные встречи, конференции и семинары по борьбе с киберпреступностью, содействию торговле, защите прав человека и частной жизни в Интернете. Американское правительство, со своей стороны, в 2011 году сформулировало стратегию киберпространства, в которой заявлялось, что Интернет должен быть «открытым, технически цельным, безопасным и надежным»[106]. В сентябре 2015 года Китай и США договорились не красть интеллектуальную собственность друг друга (в чем Китай ранее неоднократно обвиняли)[107].
Увы, было, по крайней мере, столько же шагов назад, сколько и вперед. Все чаще приходится слышать о кибератаках, провоцирующих отказ в обслуживании (DDoS) или направленных на срыв конкретных мероприятий и транзакций. Шпионаж и кража интеллектуальной собственности стали обычным явлением. Всемирная конференция по международной электросвязи, состоявшаяся в Дубае в декабре 2012 года, завершилась, не придя к согласию относительно того, может ли Международный союз электросвязи (МСЭ), учрежденный в 1947 году для иных целей, получить доступ к управлению Интернетом (что могло бы повысить роль правительств). Тот как будто согласованный принцип обработки данных для защиты конфиденциальности пользователя оказался, скажем прямо, пшиком после откровений недовольного бывшего сотрудника ЦРУ Эдварда Сноудена; суд ЕС аннулировал соглашение о безопасной гавани 2000 года, что привело к обеспокоенности по другую сторону Атлантики, но в 2016 году удалось заключить пакт, учитывавший претензии ЕС[108]. В целом дефицит управляемости киберпространства продолжает возрастать по причине стремительности технологических инноваций и отсутствия международного консенсуса относительно того, какими должны быть «киберправила». Американское стремление к открытому, технически цельному, надежному и безопасному киберпространству оказалось под угрозой.
Глобальное здравоохранение является еще одной сферой международных отношений, в которых задействован широкий круг субъектов и механизмов. Всемирная организация здравоохранения ООН (ВОЗ) – главный руководящий орган в этой области, но принято считать, что она плохо подготовлена и недостаточно финансируется для решения проблем здравоохранения в мировом масштабе, будь то инфекционные заболевания, пандемии или болезни внутренних органов (неинфекционные заболевания). Все это значимо не только и не столько из-за экономических и человеческих издержек болезни (и ее способности ослаблять государство), сколько по причине глобализации. Вспышка заболевания в одной стране ныне может легко распространиться по всему миру.
Наиболее важным комплексом мер в этой области являются Международные медико-санитарные правила, впервые принятые в 1969 году и измененные в 2005-м[109]. Первоначально от правительств требовалось уведомлять ВОЗ о вспышках некоторых высокоинфекционных заболеваний, таких как холера, желтая лихорадка и оспа. Пересмотренные в 2005 году, теперь правила требуют от правительств следить за появлением любых серьезных рисков для здоровья населения и создавать возможности их предотвращения и реагирования на их возникновение. Предполагается, что эти обязательства носят юридически непреложный характер, однако их выполнение определяется в большинстве случаев сознательностью правительства и достатком ресурсов. Признанием этого факта объясняется принятие в феврале 2014 года всемирной повестки в области безопасности здравоохранения – по существу, это международный механизм мониторинга, призванный до определенной степени стимулировать правительства к выполнению обязательств, подписанных десятилетием ранее[110]. Реакция на кризис вируса Эбола в 2014–2015 годах и низкая эффективность ВОЗ лишний раз подчеркивают углубление разрыва между нынешними возможностями и механизмами и насущными потребностями в предотвращения вспышек высокоинфекционных заболеваний и борьбы с ними.
Экономика, возможно, является одной из наиболее развитых сфер международного взаимодействия. В ней выделяются две области. Первая – торговля. Как отмечалось ранее, глобальные торговые соглашения начали действовать сразу после Второй мировой войны, пускай этот механизм (в форме Генерального соглашения по тарифам и торговле, или ГАТТ) не соответствовал требованиям международной торговой организации, которая, как многие предполагали, должна сосуществовать с Международным валютным фондом и Всемирным банком. Тем не менее объемы торговли росли по мере того, как последующие раунды многосторонних торговых переговоров приводили к снижению тарифов и устранению ряда других барьеров, в частности, при торговле товарами массового производства.
События последних двадцати пяти лет вызывают противоречивую оценку. С одной стороны, достигнут значительный прогресс в области торговли. Уругвайский раунд глобальных торговых переговоров, начавшийся в середине 1980-х годов, завершился в конце 1993 года снижением торговых барьеров и созданием Всемирной торговой организации[111]. В состав ВТО вошли более 160 стран, препятствия для торговли сократились, и появилось некое место разрешения торговых споров между государствами. Кроме того, отмечалось широкое распространение региональных и двусторонних торговых соглашений. К числу наиболее известных среди них относятся МЕРКОСУР (Общий рынок стран юга), зона свободной торговли АСЕАН (АФТА) и НАФТА (Североамериканское соглашение о свободной торговле) с участием Мексики, Канады и Соединенных Штатов Америки. В результате объем мировой торговли увеличился более чем в пять раз за этот период, с 3,5 триллиона долларов в 1990 году до 19 триллионов долларов двадцать пять лет спустя[112]. Торговля стала важным инструментом интеграции в мировое сообщество развивающихся стран, таких как Китай, и вносит значительный вклад в их экономический рост и развитие. Также торговля сделалась стабилизирующим фактором, поскольку она не только укрепила экономическое положение союзников США, но и обеспечила многим странам возможность избегать действий, способных поставить под угрозу взаимовыгодные экономические договоренности.
При всем том, как отмечалось выше, это была эпоха противоречий. Усилия по содействию расширению торговли на мировом уровне наталкивались на многочисленные препятствия; можно смело утверждать, что именно здесь кроется одна из главных причин большого числа региональных и двусторонних соглашений, вторых по значимости в мире, с учетом всех проблем и тех стран, что неизбежно оставались в стороне. Так называемый Д