7. Элементы процесса
Когда я преподавал в Гарвардской школе государственного управления имени Кеннеди, считалось, что 90 процентов деятельности государственного сектора составляет реализация решений. Разработка политики, конечно, важна, достижение консенсуса теоретически весьма желательно, но важнее всего то, что делается на практике. Я подчеркиваю это обстоятельство потому, что легитимность и порядок суть функции процесса, а не только политики. Эпоха после окончания холодной войны началась, казалось, с общего согласия: большая часть мира объединилась в Совете безопасности ООН и выступила за отпор Саддаму Хусейну, который вознамерился аннексировать Кувейт. Но этот успех в значительной степени стал возможен благодаря широкой поддержке традиционного понятия суверенитета – и благодаря, уж если на то пошло, чрезмерной наглости Саддама. Полагаю, Соединенные Штаты Америки не обращались бы к Совету безопасности ООН, имейся хотя бы подозрения в том, что кто-то из четырех других постоянных членов совета оценивает ситуацию иначе и готов использовать право вето, чтобы помешать американским планам. Иными словами, легитимность по мандату Совета безопасности ООН оценивали в Вашингтоне как желательную, но не как необходимую.
Тот же самый вопрос возник на фоне усилий по стимулированию международной реакции на необоснованное и аморальное, по мнению США и Европы, поведение Сербии. Когда стало понятно, что Россия воспользуется правом вето, чтобы блокировать одобрение вооруженной интервенции ООН против Сербии, США вместе с Великобританией и Францией передали этот вопрос НАТО. Такие «форумные обмены» являются практическим способом создания многосторонних коалиций и легитимизации дальнейших действий, но они оскорбляют тех, кто не согласен с такой политикой или воспринимают ее как стремление обойти международные организации, которые единственные обладают правом санкционировать подобные действия.
Применительно к войне в Ираке в 2003 году США сначала сотрудничали с Советом безопасности ООН, но в конце концов отказались от сотрудничества и развязали войну, опираясь лишь на ближайших союзников, причем среди последних нашлись те, кто помогал, так сказать, неофициально. Чуть больше десяти лет спустя Россия присоединила Крым, опять-таки не обращаясь в Совет безопасности ООН. Организация Объединенных Наций действительно провела заседание по Крыму, но уже в ответ на случившееся, а не для того, чтобы выдать разрешение России (или запретить вмешательство).
Отсюда напрашиваются сразу несколько выводов. Во-первых, ни одна страна, не говоря уже о великих державах, не готова отказываться от возможности действовать для соблюдения своих национальных интересов просто потому, что у нее нет одобрения Организации Объединенных Наций. Ситуация на Балканах, о которой говорилось выше, в этом отношении наиболее показательна. Можно утверждать, что действия правительства Сербии были незаконными с точки зрения международного права или общечеловеческих ценностей, что намерения Соединенных Штатов Америки и Евросоюза были вполне легитимными. Но отказ России признать их правомерность означал, что действия не получат санкции международного органа, уполномоченного такую санкцию выдавать. Налицо дилемма, требующая разрешения.
Выходит, невозможно определить легитимность только с точки зрения процесса, если отсутствует консенсус по нормам и правилам. Тогда возникает очевидное противоречие между, назовем это так, легитимностью прецедента и легитимностью процесса. Соединенные Штаты Америки, как правило, отдают предпочтение первой; более слабые государства традиционно предпочитают вторую, хотя бы потому, что это позволяет им ограничивать аппетиты великих держав.
В связи со сказанным выше стоит отметить, что и сам Совет безопасности ООН не заслуживает той мантии арбитра и «распределителя» легитимности, поскольку его собственная легитимность нередко оспаривается. Совет безопасности в его текущем виде не может считаться представительным органом современного мира. Это неудивительно, ведь он отражает взгляды лидеров победителей Второй мировой войны на послевоенный мир – они хотели, чтобы этот мир выглядел именно так. Европа, пожалуй, обладает в СБ ООН чрезмерным представительством, поскольку постоянными членами Совета являются и Великобритания, и Франция. Но можно сказать, что Европа недостаточно или плохо представлена, поскольку в СБ ООН не входят ни Германия, ни ЕС как таковой. Японии тоже не нашлось места (ее исключили когда-то, как и Германию, за развязывание Второй мировой войны), а Индия не получила постоянного места, ибо в годы создания СБ ООН еще была колонией. Попытки реформировать Совет безопасности больше не предпринимаются, все предыдущие предложения были отвергнуты. Объяснить такой результат достаточно просто: с точки зрения нынешних постоянных членов, любое изменение состава будет выгодно кому-то из них или поставит кого-то из них в невыгодное положение. Посему те, кто усматривал в предлагаемых переменах ущерб для себя, немедленно давали понять, что заблокируют всякие резолюции подобного рода. В итоге наметилась тенденция прибегать к обходным маневрам.
Один из таких маневров уже упоминался: в ходе сербского конфликта Соединенные Штаты Америки и Евросоюз, разочарованные упорством России в ООН, передали полномочия НАТО. Появились и другие многосторонние коалиции для решения конкретных проблем (одна – по иранской ядерной программе, вторая по Северной Корее); особо отмечу инициативу по запрету распространения (ядерного оружия), призванную стимулировать усилия по сдерживанию распространения атомных бомб – в настоящее время эта инициатива объединяет более ста стран, работающих совместно. Я охарактеризовал подобный подход как многосторонний и добровольный; другие характеризуют его как многосторонний по природе. Все такие шаги по-своему полезны, но даже с учетом коллективности усилий их не следует принимать за современный консенсус, поскольку они имеют узкую направленность, а состав стран-участниц постоянно изменяется.
Другие маневры диктовались не столько реакцией на конкретные обстоятельства, сколько стремлением создать новые институты, лучше отражающие распределение власти и влияния в современном мире. Кроме того, за ними стояло желание развивать сотрудничество не просто в делах «войны и мира», но по вопросам более широкой повестки, включавшей целый ряд экономических и иных пунктов. Была проведена легкая модернизация давно существующих учреждений, таких как Всемирный банк и МВФ, дабы учесть изменения в экономическом состоянии мира, однако такие изменения, как правило, отстают от реальности (да и сами институты в любом случае не предназначены для решения многих возникающих сегодня проблем).
Одним из нововведений стало появление группы G-7 в середине 1970-х годов, куда вошли Соединенные Штаты Америки, Западная Германия, Франция, Италия, Великобритания, Япония и Канада. Вскоре в группу вошел и представитель Европейского сообщества. Два десятилетия спустя Россия приняла приглашение присоединиться к «большой восьмерке», чьи ежегодные встречи позволяют лидерам многих ведущих стран мира обсуждать широкий спектр вопросов. Министры финансов первоначальной «большой семерки» продолжали обсуждать глобальные экономические проблемы на отдельных встречах, куда Россию не приглашали в силу слабости и относительно небольших размеров ее экономики.
Механизмы «семерки» и «восьмерки» действуют неэффективно – во‐первых, из-за отсутствия в группах ряда значимых стран, а во‐вторых, из-за того, что встречи проводятся редко и у этих групп нет постоянного бюрократического штата. Затруднения с членством фактически удалось преодолеть в 1999 году, когда появилась группа G-20, перенявшая ряд полномочий у групп G-7 и G-8. В «двадцатку» вошли Китай, Мексика, Бразилия и Аргентина как представители Латинской Америки, а также другие страны (многих из которых часто называют современными «средними» державами): Индия, Южная Корея, Австралия, Турция и Южная Африка. Двадцать стран олицетворяют, скажем так, львиную долю мирового населения, производства и торговли. Подобно группам G-7 и G-8, группа G-20 проводит ежегодные встречи, уделяя особое внимание экономической повестке, почти не имеет постоянного бюрократического штата и является координационным механизмом, а не официальным учреждением с четко сформулированными полномочиями.
«Большая двадцатка» (нередко оказывавшаяся скорее G-25 или даже G-30, если тщательно подсчитывать всех участников группы) не могла справиться с очевидными издержками своей деятельности, самой показательной из которых является следующая: чем шире состав группы, тем труднее добиться согласия по вопросам, по-настоящему важным для мира. Это неоднократно наблюдалось в таких областях взаимодействия, как торговля и изменение климата: там, где подразумевалось (а в ряде случаев просто требовалось) единогласное одобрение, было практически невозможно рассчитывать на реальный консенсус. Одним из следствий такого положения дел стало обилие региональных и двусторонних торговых соглашений. В качестве еще одного примера можно привести возникновение неофициальных групп правительств-единомышленников (часто их называют добровольными коалициями), которые объединяются для решения конкретных проблем. Словом, легитимность и эффективность часто продолжают идти вразнобой.
Вообще согласия относительно того, что именно обозначается термином «легитимность», достичь непросто – по целому ряду причин. Наиболее очевидная состоит в том, что разные правительства имеют разные точки зрения. Конкретные, краткосрочные национальные интересы почти всегда имеют приоритет перед более общими и долгосрочными целями. Трудно, если не невозможно, убедить то или иное правительство в необходимости активных действий в области изменения климата, отвечающих долгосрочным интересам страны, если правительство опасается, что эти действия будут означать удорожание и замедление экономического роста в ближайшей и среднесрочной перспективах. Поэтому же, кстати, многие