Еще более амбициозным выглядит установление такого миропорядка и принуждение стран к действию в соответствии со взятыми на себя обязательствами. Помимо убеждения, тут может понадобиться вся совокупность методов стимулирования, помощи, наращивания потенциала, санкций («назови и пристыди»), политических и экономических мер воздействия, а в некоторых случаях – и вооруженного вмешательства, особенно для подавления террористической активности и недопущения распространения оружия массового поражения. Чтобы побудить мир к установке, так сказать, операционной системы суверенных обязанностей, потребуются годы консультаций и переговоров, и даже так все будет происходить медленно и неравномерно. Тем не менее важно, что идея обретает популярность, что начинается ее обсуждение; это дает надежду на формирование наилучшего порядка в мире эпохи глобализации.
Возможно, прозвучит как банальность, но я должен сказать следующее: суверенные обязанности – это не то, чего Соединенные Штаты Америки ожидают от других стран. США сами должны реализовывать эту концепцию, если хотят привлечь на свою сторону прочие страны мира. Разумеется, США сегодня играют особую роль и несут уникальное бремя, но надо понимать, что в ситуациях, когда Америка выглядит лицемерной или практикующей двойные стандарты, она понемногу теряет влияние. Некоторые «выверты», наподобие отказа ратифицировать договор по морскому праву, следует поскорее исправить, ведь в данном случае позиция США представляется необоснованной и вызывает вопросы о готовности Америки играть по правилам[186]. Другие конфликты, скажем, отказ поддержать Международный уголовный суд, можно уладить с помощью обходных маневров, например, созывать трибуналы только по конкретным поводам.
В некоторых областях, к примеру, в борьбе с изменениями климата, способность Америки убеждать других вести себя ответственно будет отражать в немалой степени саму американскую деятельность (достаточно активную) и готовность выделять финансовые и технические ресурсы для помощи другим странам. То же самое относится к поощрению внедрения суверенных обязанностей в сфере здравоохранения. В иных областях будет важна демонстрация решимости применить военную силу для сведения к минимуму террористической угрозы и для предотвращения распространения оружия массового поражения, хотя здесь потребуется ввести ряд ограничений применительно к тому, когда и как может применяться сила.
США должны взять на себя особые обязательства в экономической сфере, учитывая роль доллара как фактической мировой резервной валюты. Нужно учитывать мнения других стран при принятии решений о процентных ставках или покупке активов (программа количественного смягчения). Необходимы регулярные и содержательные консультации между Федеральной резервной системой и ее партнерами из центральных банков всего мира. Торговые споры должны передаваться в ВТО, а не решаться в одностороннем порядке.
Суммируя все сказанное и возвращаясь к главной теме, которой посвящена данная книга, скажу, что легитимность требует приверженности как политике, так и процессу. В немалой степени этот процесс укрепления легитимности суверенных обязанностей будет реализовываться через консультации. В некоторых областях, скажем, в здравоохранении, подобное уже широко практикуется, и основной задачей считается создание и обеспечение соответствующего национального потенциала. В других сферах, например, в киберпространстве, мир пока далек от согласия относительно желательных мер. Что касается нераспространения оружия массового поражения, тут нормы вроде бы согласованы, но на практике, когда эти нормы игнорируются, никто не знает, что нужно и можно делать.
Все перечисленное ставит перед нами новый вопрос – вопрос полномочий, вопрос одобрения действий. В ряде областей деятельности ни одно правительство не согласится с условием действовать только на основании «разрешения» от какого-либо международного органа, от той же, к примеру, Организации Объединенных Наций. Генеральная ассамблея ООН является наиболее демократичной и представительной структурой мира, но (по тем же самым причинам) ведущие державы не воспринимают ее как дееспособный форум. Принцип «одной стране один голос» есть квинтэссенция концепции суверенного равенства, однако он не имеет ничего общего с могуществом и реальным миром. Совет безопасности ООН пользуется более хорошей репутацией, потому что он меньше по составу и потому, что он может наложить вето на действия ведущих держав; при этом СБ ООН и его решения подвергаются критике со стороны стран и негосударственных структур, которые в нем не представлены, а еще вынужден мириться с тем, что ни одна ведущая держава не выносит вопросы своей национальной безопасности на обсуждение в Совете.
Предлагать изменить нынешнее положение дел нелепо и бесполезно. Столь же ошибочно полагать, что какой-либо наднациональный орган способен возлагать суверенные обязанности на конкретную страну, которая не желает этих обязанностей[187]. Цель состоит вовсе не в этом. Консенсус в толковании легитимности может быть достигнут лишь на добровольной основе. Правительствам придется самостоятельно решать, как поступать, и выиграют ли они или проиграют в конечном счете, если придется отказаться от некоторых прежних полномочий или от свободы маневра. Так уже происходит в мировой торговле и понемногу начинает происходить в областях борьбы с изменениями климата и управления киберпространством. В военно-политической сфере перспективы сотрудничества выглядят более неоднозначно.
Какие препятствия могут возникнуть на пути внедрения суверенных обязанностей в качестве центрального элемента современного понимания легитимности? Например, возможным препятствием видится нежелание ряда правительств соглашаться на конкретные шаги – либо принципиально, либо в определенном контексте. Второе потенциальное препятствие таково: правительство может согласиться и изъявить готовность действовать, но по той или иной причине не сможет этого сделать. Скажем, возникнет дефицит ресурсов, инициатива войдет в противоречие с законодательством страны, либо не получит достаточной внутренней политической поддержки. Третья причина заключается в том, что сделку наподобие описанных выше сочтут неприемлемой, поскольку неприемлем сам факт ограничений.
Никакое организационное или процедурное решение этих проблем невозможно. Сколько ни расширяй состав Совета безопасности Организации Объединенных Наций, это не приведет к формированию механизма, наделяющего его нужными полномочиями, хотя более представительный СБ ООН мог бы содействовать проведению консультаций между странами. В отсутствие же его реформы консультации могут проводиться в формате двусторонних и многосторонних встреч, неформальных и формальных, общего свойства и целевых. Вообще консультации почему-то часто упускают из виду, предпочитая сосредотачивать внимание на переговорах. Но многие вопросы еще не «дозрели» (возможно, никогда не «дозреют») до той степени, когда переговоры могут увенчаться успехом. А вот консультации во многом способствуют пониманию и прояснению сути предпринимаемых действий, позволяют уточнить границы разумного, приемлемого и целесообразного, оценить вероятные издержки и последствия выхода за эти границы, снизить шанс на малоприятные сюрпризы и просчеты, которыми богата история нарушений миропорядка.
Хотелось бы закончить данное обсуждение тремя соображениями. Многосторонность необходимо переосмыслить, дабы она способствовала внедрению суверенных обязанностей в качестве центрального элемента легитимности новой эпохи. Во-первых, многосторонний подход на основе «передовых практик» должен стать нормой при решении вопросов, затрагивающих преимущественно внутреннюю политику, но обладающих международным потенциалом. Парижская конференция по климату 2015 года, а также договоренности в сферах финансов и здравоохранения служат отличными ориентирами. Наша цель должна заключаться в том, чтобы побудить правительства брать на себя обязательство внедрять конкретные передовые практики в своих странах, когда подразумеваются общие усилия по преодолению мировых проблем. Тут следует особо выделить борьбу с терроризмом и правоохранительную деятельность как таковую. Обязательство не считается договором; отказ от той или иной практики или невыполнение поставленной цели не будут признаваться несоблюдением условий (как в случае традиционного договорного обязательства); скорее этот факт просто отметят. Но придется заплатить некую цену (напомню – «назови и пристыди») или довольствоваться низкими рейтингами и независимыми оценками, что скажется на притоке инвестиций и развитии туризма. Внесу позитивную нотку: такой подход стимулирует оказание помощи тем правительствам, которые стремятся выполнять свои суверенные обязанности дома, но по каким-либо причинам не могут этого сделать.
Во-вторых, в многосторонних усилиях по решению коллективных проблем должен играть важную роль прагматизм. Это означает, что нужно объединять усилия представителей тех стран (а также, о чем будет сказано далее, негосударственных структур), которые сильнее всего заинтересованы и которые готовы и способны решать стоящие перед ними конкретные задачи. Не имеет значения, как это называть: «многосторонность по природе» или «многосторонность по выбору»; важно то, что мы привлекаем к работе тех, кому это больше всех нужно, а не просто подбираем представительные составы организаций и комиссий. Такие коалиции со временем могут формализовываться, но для нас значимо то, что они создаются по мере необходимости.
В-третьих, в любой процесс должны включаться соответствующие негосударственные структуры. В эпоху «безполярности» многосторонность не может оставаться исключительно уделом государств. Очевидно, что состав участников будет варьироваться и определяться конкретными темами обсуждений. Скажем, к программам борьбы с инфекционными заболеваниями надо привлекать фонд Билла Гейтса, фармацевтические компании и НКО, тех же «Врачей без границ», а не только министров здравоохранения и представителей Всемирной организации здравоохранения. Бессмысленно созывать встречи, призванные определить правила деятельности в киберпространстве, без участия представителей компаний «Эппл», «Майкрософт», «Гугл», «Фейсбук» и прочих. Совершенно зря многие встречи проводятся без приглашений мэров городов и губернаторов провинций или штатов. Звучит иронично, однако необходимо изыскать возможности конструктивного участия соответствующих независимых субъектов в миропорядке, основанном на суверенных обязанностях.