При этом следует отдавать себе отчет в том, что США, при всем своем могуществе, не могут создать новый миропорядок в одиночку. Отчасти это следствие, если можно так выразиться, структурных реалий, то есть того факта, что ни одна страна не в силах самостоятельно решать глобальные проблемы с учетом самого характера этих проблем. Да, США могут резко сократить объем своих выбросов углекислого газа, но планета этого почти не заметит, если Индия и Китай не последуют примеру Америки. Сами по себе США не в состоянии успешно поддерживать мировую торговую систему, бороться с терроризмом или распространением болезней. Вдобавок существуют «врожденные» ограничения на ресурсы. США не располагают таким количеством войск или долларов, чтобы одновременно поддерживать порядок на Ближнем Востоке, в Европе, в Центральной и Южной Азии. Налицо избыток возможностей при дефиците инструментов. Односторонний подход во внешней политике редко оказывается полезным. Партнерства суть важнейшее условие достижения цели. Это одна из причин того, почему концепция суверенных обязанностей представляет собой надежный, как видится, компас для внешней политики США. Ранее я отмечал, что такие обязанности олицетворяют реализм в эпоху глобализации. Также они являются естественным развитием доктрины сдерживания, которой США руководствовались на протяжении четырех десятилетий холодной войны. Однако между сдерживанием и суверенными обязанностями есть важные отличия. Сдерживание ориентировалось больше на отталкивание, чем на вмешательство, и разрабатывалось для эпохи, в которую соперники почти всегда выступали как противники и проблемы которой были преимущественно связаны с классической геополитической конкуренцией[199]. Напротив, суверенные обязанности предназначены для мира, в котором соперники иногда становятся партнерами и в котором предусматриваются коллективные усилия по преодолению общих проблем.
До этого момента мы рассуждали о том, что именно США надлежит делать для установления нового миропорядка. Именно этого читатель вправе ожидать от книги, посвященной анализу международных отношений и американской внешней политики. Но обсуждения только внешней политики недостаточно. Национальная безопасность, как любая монета, имеет две стороны, и действия США дома, в пределах собственных границ (традиционно признаваемые сферой внутренней политики), оказывают на национальную безопасность влияние, не уступающее влиянию политики внешней. Выражаясь образно, следует осмыслить контекст «пушки и масло», а не контекст «пушки против масла».
Применительно к внутренней политике все вроде бы просто и понятно. Чтобы возглавлять мировое сообщество, конкурировать и действовать эффективно на мировой арене, США необходимо навести порядок в своем доме. Я писал о том, как это сделать, в книге под названием «Внешняя политика начинается дома?»[200] Порой меня обвиняют в том, что я призываю забыть о внешней политике. Ничего подобного! Внешняя политика начинается дома, но если там же ее и заканчивать, страна окажется в опасности[201].
Выше я упоминал, что у США мало односторонних вариантов действия (если они есть вообще), мало таких задач, которые проще и выгоднее решать в одиночку. При этом важно понимать, что мир не способен создать по-настоящему дееспособный порядок без участия США. Америка, так сказать, недостаточна сама по себе, но необходима. Верно и то, что США не смогут эффективно руководить и действовать, если у них не будет прочной внутренней опоры. Для обеспечения национальной безопасности нужны значительные людские, физические и финансовые ресурсы. Чем лучше Америка будет развиваться экономически, тем больше у нее будет ресурсов на деятельность за рубежом, выделение которых не приведет к внутренним разногласиям и дискуссиям относительно приоритетов. Дополнительное преимущество заключается в том, что уважение к самим США и к американской политической, социальной и экономической моделям (наряду с желанием подражать) будут укрепляться только в том случае, если эти модели станут восприниматься как успешные.
Основополагающим критерием успеха модели является экономический рост. Темпы роста экономики США можно посчитать отличными по сравнению с теми, которые демонстрируют многие другие страны, но эти темпы ниже тех, которые необходимы для достижения цели. Причины, по которым американская экономика не растет на 3 процента в год или даже выше, связаны исключительно с действиями (и, что важнее, бездействием) США[202].
Мой оптимизм выглядит вполне обоснованным. США обладают рядом врожденных, если угодно, достоинств и преимуществ, в том числе сбалансированной демографией, без тех «перекосов» в сторону молодости и старости, которые сдерживают развитие множества обществ; у нас лучшие в мире университеты; мы эффективно управляем капиталом и фондовыми рынками; наша правовая система поощряет и защищает изобретателей и предусматривает процедуру банкротства; американцы активно вкладываются в энергетику и добычу полезных ископаемых; наши климат и почвы обеспечивают достаток пищи; налицо политическая стабильность и отличные отношения с соседями на севере и юге.
Что нужно предпринять, чтобы повысить текущие темпы роста? На этот вопрос нет общепринятого ответа; мой список включает обеспечение наилучшего образования на каждом уровне, от дошкольного до всех форм послешкольного и до обучения на протяжении всей жизни. Еще я добавил бы сюда надежную инфраструктуру, гарантирующую рабочие места и повышающую конкурентоспособность; она сделает общество более устойчивым к катаклизмам наподобие стихийных бедствий или террористических актов. Нужна реформа иммиграционного законодательства, которая предоставит больше возможностей обладателям ученых степеней и необходимых Америке навыков; не менее полезной будет иммиграционная реформа, подразумевающая легализацию и гражданство большинства из тех двенадцати миллионов человек, что сейчас проживают в стране нелегально. Понадобится и налоговая реформа, снижение ставок корпоративного налога (одного из самых высоких в мире), а также снижение налоговых ставок для физических лиц и общее сокращение так называемых налоговых расходов (скажем, разрешение вычитать из суммы дохода проценты по ипотеке и пожертвования на благотворительность, а для работодателей – возможность не платить налог с взносов на здравоохранение).
Все это подводит к проблеме государственного долга. Здесь непросто отыскать рецепт какого-либо «лекарства», поскольку данная проблема относится к числу тех, которые я называю «замедленными кризисами». (К ним же относится изменение климата.) Кризисы замедленного действия суть процессы, которые развиваются и сулят потенциально серьезные, даже разрушительные последствия, но формируются постепенно – а если даже проявляются внезапно, то лишь по прошествии немалого времени. В этом они схожи со вспышками инфекционных заболеваний или финансовыми катастрофами[203].
Есть хорошая и плохая новости. Хорошая новость заключается в том, что мы в целом представляем, в каком направлении развиваемся, – и располагаем запасом времени, чтобы что-то сделать. Мы видим впереди айсберг, и у нас достаточно времени для того, чтобы изменить курс корабля. Плохая же новость состоит в том, что замедленные кризисы редко воспринимаются как насущные, зато способствуют самоуспокоенности. Велико искушение оставить эти проблемы на потом, сосредоточиться на текущих делах, позволить сиюминутному взять верх над действительно важным. Беда в том, что мы лишаем себя не только возможности предотвратить проявление кризиса, но и тех «лекарств», что обладают щадящим действием. Если воспользоваться медицинской аналогией, мы игнорируем симптомы, когда болезнь еще относительно легко поддается лечению, и принимаемся за лечение, лишь когда болезнь угрожает жизни.
Все довольно просто. Согласно долгосрочным прогнозам бюджетного комитета Конгресса на 2016 год и десятилетнему бюджетно-экономическому прогнозу того же комитета на 2016–2026 годы, государственный долг Соединенных Штатов Америки стремительно приближается к 14 триллионам долларов[204]. Сейчас он составляет примерно 75 процентов ВВП, а через десять лет достигнет 80–90 процентов ВВП. Разные гипотезы расходов и доходов показывают, что рано или поздно сумма государственного долга способна превысить объем ВВП. Это может произойти к 2030 году. Стоимость обслуживания долга начнет быстро расти, сделавшись основной статьей федеральных расходов.
Некоторые утверждают, что такая оценка государственного долга США является чрезмерно негативной[205]. Как правило, такие эксперты прогнозируют более высокие доходы, сохранение низких процентных ставок и сокращение издержек в сфере здравоохранения. Конечно, может быть и так, но возможно и худшее, по сравнению с ожиданиями, будущее – из-за замедления темпов роста, из-за более высоких медицинских расходов вследствие старения населения, из-за существенных издержек на адаптацию к многочисленным последствиям изменения климата.
Причины долговых проблем видятся разными, но в целом они довольно ясны. Несмотря на то что дефицит федерального бюджета ныне значительно ниже, чем пять лет назад, он вновь начал расти, что обусловлено значительным увеличением расходов (в особенности на выплату пособий) и низкими темпами экономического роста. Кто-то скажет, что виноваты налоги, точнее, их отсутствие, но ставки корпоративного налога в США по мировым стандартам весьма высоки, да и налоги на физических лиц нельзя назвать минимальными.
При прочих равных условиях проблема, само собой, будет только усугубляться – сразу по двум причинам. Во-первых, главные «виновники» увеличения расходов (выплаты пособий, программы «Медикейр» и «Медикэйд»), скорее всего, станут оказывать большее, а не меньшее давление на бюджет по мере массового выхода американцев на пенсию при общем повышении продолжительности жизни. Во-вторых, процентные ставки сегодня близки к историческим минимумам и потому скорее поднимутся, чем опустятся ниже в грядущие десятилетия. Конкретные прогнозы относительно размера долга и стоимости его обслуживания варьируются в зависимости от гипотез по поводу показателей экономического роста, расходов, налогообложения, инфляции и процентных ставок, но тенденция очевидна – и не слишком благоприятна. Время тоже играет против нас.