5. Основные направления федеральной жилищной политики государства
В качестве одного из важнейших социально-экономических прав право на жилище входит в состав конституционно-правового статуса гражданина России. Этому праву соответствуют определенные обязанности государства, муниципальных органов, связанные с предоставлением прежде всего малообеспеченным гражданам жилых помещений и использованием ими этих помещений; расширением государственного и муниципального жилищных фондов, содействием развитию частного фонда и других форм обеспечения граждан жилищем, обеспечением правильного распределения общественных жилищных фондов, гарантированием устойчивого, стабильного осуществления права пользования жилищем.
Происходящие в России политические и социально-экономические преобразования и сопровождающие их реформы существенно изменили многие аспекты существования практически всех слоев населения Российской Федерации. Происходящие реформы коснулись и жилищного законодательства. В связи с переходом России к рыночной экономике назрела острая необходимость выработать новые подходы в решении жилищной проблемы, провести кардинальную жилищную реформу. Прежде всего должен быть изменен принцип обеспечения граждан жилыми помещениями – от преимущественного распределения жилья, построенного за счет государственных капитальных вложений, к преимущественному его строительству (приобретению) за счет средств граждан при сохранении льгот для социально слабо защищенных групп населения.
Несмотря на то что действуют новая Конституция РФ 1993 г. и новый Гражданский кодекс РФ по-прежнему выполняют главенствующую роль в системе актов жилищного законодательства, и их нормы приоритетны по отношению к другим актам, в том числе к Жилищному кодексу РФ от 29 декабря 2004 г., т. е. они выполняют роль, как это и было задумано законодателями, закона переходного периода в жилищной сфере (от административно-командной системы к рыночным отношениям) [13] .
В основу перемен в курсе федеральной жилищной политики было положено решение вопросов обеспечения граждан жилыми помещениями за счет средств бюджетов различных уровней, финансирования расходов организации жилищно-коммунального хозяйства, компенсации отдельным гражданам затрат на оплату жилья и коммунальных услуг.
Обеспечение ожидаемых результатов реформы государством возложено на органы государственной власти и органы местного самоуправления, которые обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище, в том числе:
1) содействуют развитию рынка недвижимости в жилищной сфере в целях создания необходимых условий для удовлетворения потребностей граждан в жилище;
2) используют бюджетные средства и иные не запрещенные законом источники денежных средств для улучшения жилищных условий граждан, в том числе путем предоставления в установленном порядке субсидий для приобретения или строительства жилых помещений;
3) в установленном порядке предоставляют гражданам жилые помещения по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда;
4) стимулируют жилищное строительство;
5) обеспечивают защиту прав и законных интересов граждан, приобретающих жилые помещения и пользующихся ими на законных основаниях, потребителей коммунальных услуг, а также услуг, касающихся обслуживания жилищного фонда;
6) обеспечивают контроль за исполнением жилищного законодательства, использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства;
7) обеспечивают контроль за соблюдением установленных законодательством требований при осуществлении жилищного строительства.
Для сравнения отметим, что до 22 августа 2004 г. на органы государственной власти и управления, органы местного самоуправления возлагалось обеспечение:
1) порядка учета жилищного фонда, распределения и предоставления гражданам жилых помещений по договорам найма, аренды, а также их продажи гражданам в государственном, муниципальном и общественном жилищных фондах;
2) доступности для населения условий найма жилых помещений в пределах социальной нормы площади жилья, а также возможность кредитной поддержки граждан и предоставления налоговых льгот при строительстве, приобретении и аренде жилья;
3) жилищного строительства за счет государственных и местных бюджетов для предоставления жилья гражданам на условиях найма, аренды, купли-продажи, в том числе с учетом льгот, предусмотренных для военнослужащих, беженцев, вынужденных переселенцев, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, граждан, проживающих и работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, других категорий граждан;
4) предоставления, продажи в установленном земельным законодательством порядке земельных участков застройщикам для жилищного строительства на территориях, определенных градостроительной документацией;
5) содержания и развития объектов инженерной, социальной, транспортной инфраструктуры, обслуживающих жилищную сферу;
6) возможности получения налоговых и финансово-кредитных льгот предприятиями, учреждениями, организациями, предпринимателями, осуществляющими строительство, содержание, ремонт жилищного фонда и объектов коммунального хозяйства;
7) поддержки банкам, предоставляющим льготные кредиты для жилищного строительства;
8) правового регулирования деятельности субъектов жилищной сферы (нанимателей, арендаторов и собственников недвижимости в жилищной сфере, застройщиков, исполнителей работ, агентов по торговле и аренде, страховых компаний);
9) бронирования нанятого или арендованного жилища, а также сохранения права пользования жилищем, неприкосновенности жилища в порядке и на условиях, установленных законодательством;
10) контроля за исполнением законодательства в жилищной сфере. Изменения такого плана оставляют нерешенным ряд вопросов: на кого будут возлагаться обязанности по учету граждан, нуждающихся в жилье, останется ли действующая система льгот и субсидий, существенно облегчающая обретение жилья, или взамен ее в полном объеме будет введена система ипотечного кредитования. И если со вторым вопросом в свете принятия большого объема нормативных актов более или менее ситуация постепенно проясняется (приоритетным направлением жилищной политики на современном этапе ее развития является ипотека с постепенным снижением доли ранее существовавшей системы субсидирования), то полное исключение из ведения государства учета нуждающихся в приобретении или улучшении жилищных условий лиц может поставить крест на всей государственной жилищной политике. Именно учет по смыслу действующего жилищного законодательства является первоосновой распределения государственных гарантий при реализации права граждан на жилище. Интересным в этой связи является норма нового Жилищного кодекса, согласно которой определение порядка ведения учета граждан, признанных в установленном порядке малоимущими и нуждающимися в жилых помещениях, возложено на органы государственной власти субъектов РФ. Равными правомочиями в решении подобного рода вопросов обладают и органы местного самоуправления. На наш взгляд, подобное переложение полномочий на региональные и местные власти ставит под угрозу объективное решение вопросов обеспечения малоимущих категорий граждан жильем за счет государственного финансирования и создаст большую возможность для злоупотребления со стороны уполномоченных по ведению учета лиц, что потенциально может привести к окончательному краху жилищной политики государства. Особенно это актуально в совокупности с функциями контроля за исполнением законодательства в жилищной сфере, что также составляет компетенцию названных органов власти.
Законодателем пересмотрены основные критерии, лежащие в основе определения жилищного фонда социального использования. Если ранее последний определялся как совокупность всех жилых помещений, включая жилые дома, квартиры и иные жилые помещения, заселенные на условиях договора найма и предоставляемые в пределах нормы жилой площади, жилые помещения в коммунальных квартирах, специализированные дома и жилые помещения в них, т. е. основным критерием для отнесения жилого помещения в состав фонда социального использования являлся заключаемый договор социального найма, предметом которого являлись обозначенные жилые помещения, то с 1 января 2005 г. законодатель предлагает несколько иную градацию. Основным критерием отнесения жилого помещения в фонд социального использования будет являться целевое назначение последнего. Цель создания такого рода жилищного фонда – обеспечение малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма. Отметим, что в новой редакции соответствующей нормы формирование жилищного фонда социального использования должно происходить исключительно в пределах границ поселения [14] . Здесь также наблюдается некоторая конкретизация отдельных законодательных положений. Так, в частности, специальная законодательная оговорка относительно территориальных границ создания фонда социального использования не позволяет отнести к последнему пункты временного расселения беженцев или вынужденных поселенцев, создаваемые, как правило, за пределами поселений, что в свою очередь было бы допустимым в рамках действия старых норм, посвященных регулированию соответствующего вопроса.
Предоставление жилого помещения по договору социального найма теперь будет осуществляться органами местного самоуправления поселений в порядке и на условиях, определенных муниципальными правовыми актами, принимаемыми представительными органами местного самоуправления поселений в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъекта РФ. Основанием для вселения в жилое помещение по договору социального найма, как и прежде, является ордер. Ранее компетентным субъектом в решении вопросов предоставления жилого помещения по договору социального наймы выступал орган государственной власти РФ, наделенный соответствующими полномочиями. Перераспределение полномочий в области обе