На самом деле, однако, Третье Отделение представляло собой самую обыкновенную тайную полицию, запустившую щупальца во все слои общества, и в таком своем качестве бесспорно пролило больше слез, чем сумело высушить. Штат его был невелик и насчитывал в среднем от тридцати до сорока служащих, однако действительное число работников было куда больше. К примеру, Третье Отделение оплачивало услуги множества соглядатаев, посещавших салоны, кабаки, ярмарки и другие скопления публики; они поставляли собранную ими конкретную информацию, а также излагали свое общее мнение о настроениях общества.
Во-вторых, при Третьем Отделении имелся Корпус жандармов численностью в несколько тысяч человек, облаченных в синие мундиры и белые перчатки, которыми командовал начальник Отделения. Непосредственной функцией жандармов являлась защита государственной безопасности; они представляли собой особую политическую полицию, отличную от обычных полицейских органов.
Обязанности Третьего Отделения и жандармского корпуса не были четко определены, однако к ним определенно относились, помимо выявления и предотвращения подрывной деятельности, слежка за иностранцами и религиозными диссидентами и в какой-то степени цензура. Как и его предтеча. Преображенский приказ, оно было неподотчетно другим правительственным ведомствам и докладывало непосредственно самому императору. Основатели и первые начальники Третьего Отделения были из балтийских немцев (его первый глава Д. X. Бенкендорф и его помощник М. Я. Фок), однако вскорости им на смену пришли местные специалисты в данной области.
Другая из принятых в то время превентивных мер касалась цензуры. Николай был убежден в том, что основной причиной восстания декабристов было влияние на российскую молодежь «зловредных», «праздных» идей, и он твердо вознамерился закрыть им дорогу в страну.
В России за правительством всегда признавалось право решать, что его подданные могут публиковать и читать. Однако до царствия Николая повод воспользоваться этим правом случался редко: до 1783 г. все печатные станки принадлежали правительству либо церкви, и грамотная часть населения была столь невелика, что не стоило хлопот расследовать читательские вкусы. Цензура была доверена Академии Наук, которая настолько бережно пользовалась этими своими полномочиями, что до начала Французской Революции россияне могли читать все, что хотели. Впервые цензура проявилась по-настоящему в 1790 г., когда Екатерина изъяла «Путешествие» Радищева и велела посадить автора в тюрьму.
При Павле множество иностранных книг было запрещено к ввозу в Россию. Тысячи книг были сожжены. Но со вступлением на трон Александра I цензура снова почти захирела.
Таким образом, цензурный кодекс, утвержденный Николаем в 1826 г., представлял собой весьма важное нововведение. Кодекс впоследствии подвергался изменениям; согласно ему, для распространения какого-либо печатного издания полагалось сперва заручиться разрешением одного из специально созданных «цензурных комитетов». Для этого печатные материалы, публиковавшиеся в России в царствие Николая I, не только должны были не содержать «зловредных» идей, но и способствовать укреплению общественной нравственности.
Впоследствии цензурные правила то ужесточались (например, в 1848-55 гг.), то смягчались (во второй половине XIX века), но в разных формах цензура продолжала существовать в России вплоть до революции 1905 г., когда она была упразднена.
Свод законов, над которым Сперанский трудился с начала николаевского царствования, вышел в 1832 году. Том пятнадцатый этого собрания содержал Уложение о наказаниях, включавшее в себя также и преступления против государства. Однако, поскольку он всего-навсего расположил в каком-то порядке хаотический набор изданных на то время законоположений (в том числе и «два пункта» 1715 г.), Уложение сразу было признано негодным. Сперанскому было велено составить проект нового, систематизированного Уложения о наказаниях, однако он умер, не доведя дело до конца, и оно было поручено Д. Н. Блудову.
Уложение, вышедшее в 1845 г., стало вехой исторической эволюции полицейского государства. О политических преступлениях речь шла в двух разделах: третьем («О преступлениях государственных») и четвертом («О преступлениях и проступках против порядка управления»).
Эти два раздела занимают 54 печатных страницы и представляют собой настоящий конституционный документ авторитарного режима. Законодательство других стран европейского континента также содержало подчас весьма детальные законоположения, касающиеся государственных преступлений (эта категория преступлений отсутствует в английской и американской юриспруденции), однако нигде не придавалось им такое значение и нигде они не трактовались так вольно и широко, как в России. Согласно уложению 1845 г.:
1. Любая попытка ограничить власть самодержца или заменить существующий порядок правления, равно как убедить других совершить вышеозначенное или заявить открыто о подобных намерениях, либо укрыть лиц, виновных в сих преступлениях, содействовать им или не донести о них влекла за собой смертную казнь и лишение всех прав состояния (ст. 263-65 и 271);
На приеме у мирового судьи. Художник Николай Загорский.
2. Распространение словесное, письменное или печатное идей, которые, не являясь подстрекательством к бунту в вышеозначенном смысле, подвергают сомнению верховную власть или вызывают неуважение к государю или его престолу, было наказуемо лишением всех прав состояния и каторжными работами на время от четырех до двенадцати лет, равно как телесными наказаниями и наложением клейм (ст. 267 и 274).
Разделы третий и четвертый русского Уложения о наказаниях 1845 г. явились неистощимым источником всех тех туманных обобщений, которые с тех пор предоставляют полиции в России, зависимых от нее государствах и в тех странах, которые подражают ее государственному устройству, вполне законное право душить все проявления политического инакомыслия.
Начиная с 1845 г. (с перерывом между 1905 и 1917 гг.), не только попытки изменить существующий государственный строй и порядок управления, но и сама постановка вопроса об этом продолжают оставаться преступлением в России. Политика была законодательно объявлена монополией стоявших у власти; так теплившийся веками вотчинный дух, выразившись в аккуратных разделах, статьях и параграфах, наконец оброс плотью.
Особенно важным новшеством было нежелание провести различие между поступком и умыслом, т. е. отсутствие четкой градации виновности, характерное для современных полицейских государств. Хотя «подвергнуть сомнению» существующее политическое устройство считалось менее тяжким преступлением, чем действительные попытки его изменить, но все же это был серьезный проступок, наказуемый каторжными работами, поркой и клеймением.
Начиная с 1845 г., в русских уголовных кодексах содержится подобная политическая часть, написанная таким расплывчатым языком, что на ее основании органы государственной безопасности могут подвергнуть заключению граждан, виновных в таких нечетко определенных преступлениях, как «неуважение» к существующей власти и умысел «ослабить», «подорвать» и «поставить ее под сомнение».
Третье Отделение, созданное при Николае I, было слишком мало, скудно финансировалось и работало до смешного плохо. В августе 1880 г. штат его насчитывал всего 72 служащих, и даже из них не все были заняты политическим сыском. Немалая часть скудного бюджета расходовалась на контрпропаганду. В вопросе о том, кто чем занимается, царила полная неразбериха, когда речь шла об охране государственной безопасности. Корпус жандармов подчинялся Третьему Отделению, входившему в состав императорской канцелярии, однако свои военные функции он исполнял под началом военного министерства; обычная же полиция руководилась Министерством Внутренних Дел.
Вследствие этого в августе 1880 г. Третье Отделение было вообще ликвидировано и заменено центральной политической полицией, сперва именовавшейся Департаментом государственной полиции, а с 1883 г. – просто Департаментом Полиции. Административно новое ведомство входило в состав Министерства Внутренних Дел, которое отныне стало главным стражем государственной безопасности в России.
Список обязанностей нового Департамента был замечательно обширен. Департамент должен был печься об охране общественной безопасности и порядка и пресечении государственных преступлений. В дополнение к сему на него возлагалась ответственность за охрану государственной границы, выдачу паспортов, надзор за проживающими в России иностранцами и евреями, а также кабаками, противопожарными инструментами и взрывчатыми веществами. Он также имел широкие полномочия «по утверждению уставов разных обществ и клубов и разрешению публичных лекций, чтений, выставок и съездов.» [Свод Законов Российской Империи, т. I, ч. I. кн. V. СПб… 1892, стр. 10. Статья 362].
Департамент был разбит на несколько отделов, один из которых занимался «тайными» делами, т. е. политическим сыском. Под началом Департамента находились три жандармские дивизии со штабами в Санкт-Петербурге, Москве и Варшаве, а также целый ряд специализированных подразделений. Штат его оставался небольшим: в 1895 г. Департамент Полиции имел 161 постоянного служащего, а численность жандармского корпуса продолжала составлять менее 10 тыс. человек.
В 1883 г., однако, полиция, насчитывавшая около 100 тыс. чинов, получила приказ всячески содействовать жандармерии, что резко увеличило личный состав последней. Министр Внутренних Дел был по должности шефом жандармов, но в действительности руководство ими осуществлял один из его заместителей, именовавшийся Директором Департамента Полиции и Командиром Корпуса жандармов.
9 июня 1881 г. был издан приказ, по которому жандармерия выходила из-под начала губернаторов и генерал-губернаторов и должна была подчиняться исключительно шефу полиции. Эта мера ставила жандармский корпус вне обычного административного аппарата и давала ему возможность жить по своим собственным законам. Департамент Полиции и Корпус жандармов продолжали заниматься исключительно политическими преступлениями, и когда их члены нападали на след уголовного правонарушения, они передавали дело полиции. Раз в год шеф жандармов представлял императору отчет о кампаниях, проведенных его ведомством против подрывных элементов, читавшийся, как военная сводка.