§ 2. Власть в период войны
Органы государственной власти, созданные и действующие на основании Конституции СССР 1936 г., были не готовы к военной обстановке в стране, а чрезвычайные органы и тем более их компетенции законодательно предусмотрены не были. Вместе с тем требовалось отражать военное нападение вражеских сил и оперативно перестраивать не только Вооруженные Силы СССР, но и все государственное управление.
На второй день войны, 23 июня 1941 г., совместным постановлением СНК СССР и ЦК ВКП (б) была создана Ставка Главного Командования Вооруженных Сил СССР «в составе тт. наркома обороны СССР маршала Тимошенко (председатель), начальника Генштаба Жукова, Сталина, Молотова, маршала Ворошилова, маршала Буденного и наркома Военно-Морского Флота адмирала Кузнецова. При Ставке организовать институт постоянных советников Ставки в составе тт. маршала Кулика, маршала Шапошникова, Мерецкова, начальника военно-воздушных сил Жигарева, Ватутина, начальника ПВО Воронова, Микояна, Кагановича, Берия, Вознесенского, Жданова, Маленкова, Мехлиса»[67].
Отметим, что уже 10 июля 1941 г. Ставка Главного Командования была преобразована в Ставку Верховного Командования под председательством И. В. Сталина, который с 8 августа стал именоваться Верховным Главнокомандующим, а Ставка – соответственно, Ставкой Верховного Главнокомандования.
Перестройка всей системы государственной власти началась 30 июня 1941 г. – после сдачи вермахту Минска и появления понимания необходимости быстрой и системной реорганизации жизни страны. Сталин по предложению Берии, Маленкова и Молотова согласился на создание Государственного Комитета Обороны (ГКО). Решением Президиума Верховного Совета СССР, ЦК ВКП (б) и СНК СССР[68]был создан Государственный Комитет Обороны «в составе: т. Сталин И. В. (председатель), т. Молотов В. М. (заместитель председателя), т. Ворошилов К. Е., т. Маленков Г. М., т. Берия Л. П.». В самом постановлении указывалось на сосредоточение всей полноты «власти в государстве в руках Государственного Комитета Обороны». Комитет руководил всеми военными и хозяйственными вопросами в период войны, а руководство боевыми действиями осуществлялось через Ставку Верховного Главнокомандования.
Государственный Комитет Обороны наделялся широкими законодательными, исполнительными и распорядительными функциями, он объединял военное, политическое и хозяйственное руководство в стране. Постановления и распоряжения ГКО имели силу законов военного времени и подлежали беспрекословному исполнению всеми гражданами и всеми партийными, советскими, хозяйственными и военными органами.
Во время войны ГКО принял 9971 постановление, из которых примерно две трети касались проблем военной экономики и организации военного производства: эвакуации населения и промышленности; мобилизации промышленности, выпуска вооружений и боеприпасов; обращения с трофейными оружием и боеприпасами; организации боевых действий, распределения вооружений; назначения уполномоченных ГКО; структурных изменений в самом ГКО и т. д. Остальные постановления ГКО касались политических, кадровых и других вопросов. Из ведения СНК СССР в ведение ГКО были переданы наркоматы оборонной промышленности: Наркомавиапром, Наркомтанкопром, Наркомбоеприпасов, Наркомвооружения, Наркомминвооружения, Наркомсудпром и др.[69]
Чрезвычайный орган работал круглосуточно и без выходных. ГКО не имел регламента работы, собирался нерегулярно и не всегда в полном составе. Решения принимал председатель. Особенностью деятельности ГКО было отсутствие собственного разветвленного аппарата, хотя он и имел, как мы уже указывали, ряд подразделений. Руководство осуществлялось через аппарат органов государственного управления, партийных комитетов.
В важнейших отраслях народного хозяйства действовал институт уполномоченных ГКО, которые, как правило, являлись одновременно представителями ЦК ВКП (б), что обеспечивало им неограниченные права. Уполномоченные были также во всех союзных и автономных республиках. На местах в наиболее стратегически важных регионах формировались и действовали областные и городские комитеты обороны. Эти местные чрезвычайные органы обеспечивали единство управления в условиях чрезвычайного положения, создавались решением ГКО, руководствовались его постановлениями, решениями местных партийных и советских органов, военных советов фронтов и армий. ГКО учредил такие органы почти в 60 городах Подмосковья, Центральной России, Поволжья, Северного Кавказа и с 1942 г. в крупных городах Закавказья[70].
В систему государственных чрезвычайных органов во время Великой Отечественной войны входили: Государственный Комитет Обороны; областные и городские комитеты обороны; Совет по эвакуации, Комитет по эвакуации продовольственных запасов, промышленных товаров и предприятий промышленности (в конце декабря 1941 г. вместо обоих названных органов было создано Управление по делам эвакуации при СНК СССР), соответствующие управления в республиках, краях и областях, местные республиканские, краевые, областные управления, эвакопункты на железных дорогах, в речных портах, Комитет по продовольственному и вещевому снабжению Красной Армии, Комитет по разгрузке транзитных грузов, Транспортный комитет и др.
ГКО были созданы: Трофейная комиссия, образованная в декабре 1941 г., а в апреле 1943 г. преобразованная в Трофейный комитет; Особый комитет, занимавшийся вопросами репараций, и др.
Особые функции были приданы Чрезвычайной государственной комиссии по установлению и расследованию злодеяний немецко-фашистских захватчиков и их сообщников и причиненного ими ущерба гражданам, колхозам, общественным организациям, государственным предприятиям и учреждениям СССР (ЧГК), образованной Указом Президиума Верховного Совета СССР от 2 ноября 1942 г.[71]
Несмотря на введение директивного метода государственного управления, конституционные органы центральной власти – Верховный Совет СССР и Совет Народных Комиссаров СССР, а также высшие партийные органы – Политбюро, Секретариат и Оргбюро ЦК ВКП (б) – формально функционировали. Однако с началом войны они претерпели четыре важных изменения: во‑первых, все они были политически и административно подчинены Государственному Комитету Обороны; во‑вторых, их функции и полномочия начали быстро эволюционировать в соответствии с требованиями военного времени – решение военных вопросов стало главным в их деятельности; в‑третьих, доминирующими стали административно-командные стиль и методы их работы; в‑четвертых, заметно снизилась интенсивность работы таких высших органов власти, как ЦК ВКП (б) и особенно Верховного Совета СССР, поскольку центр политической власти переместился в ГКО[72].
Продолжали функционировать республиканские, региональные и местные представительные и исполнительные органы власти, некоторые – даже в условиях оккупации.
30 мая 1942 г. при Ставке Верховного Главнокомандования был создан Центральный штаб партизанского движения (первоначально именовался Главным штабом партизанского движения). Он координировал действия многочисленных партизанских отрядов между собой и с регулярными армейскими частями, работал совместно с руководителями подпольных советских, партийных и комсомольских органов на временно оккупированной территории.
Что касается репрессивных органов, то они были мобилизованы еще во второй половине 1930-х гг. и служили прежде всего инструментом террора в отношении как руководящих кадров, так и населения в целом. К началу 1940-х гг. Народный комиссариат внутренних дел (НКВД) оброс большим числом главных управлений и других подразделений производственного и хозяйственного характера и стал трудноуправляемым. Кроме того, резко возросло количество разнообразных органов управления – наркоматов, комитетов и т. п., которые требовали неусыпного контроля со стороны правящей верхушки. Все это отвлекало внимание руководства НКВД от решения главных задач – обеспечения государственной безопасности и ведения внешней разведки, особенно в условиях нарастания угрозы приближавшейся войны, активизации деятельности иностранных разведок, а также обострившейся борьбы с вооруженным националистическим подпольем на территории Западной Украины, Западной Белоруссии и Прибалтики, на Северном Кавказе.
Поэтому 3 февраля 1941 г. последовало постановление Политбюро ЦК ВКП (б)[73]о разделении НКВД на два наркомата – Народный комиссариат государственной безопасности (НКГБ) и НКВД. В тот же день эта мера была оформлена указом Президиума Верховного Совета СССР.
Из состава НКВД было выделено Главное управление государственной безопасности (ГУГБ), преобразованное в самостоятельный наркомат. 8 февраля 1941 г. из состава ГУГБ была выделена военная контрразведка (особые отделы) и передана в Наркомат обороны (НКО) и Наркомат Военно-Морского Флота.
В Директиве народного комиссара НКВД СССР Л. П. Берии от 18 июля 1941 г. № 169 отмечалось: «Смысл преобразования органов Третьего управления в особые отделы с подчинением их НКВД заключается в том, чтобы повести беспощадную борьбу со шпионами, предателями, диверсантами, дезертирами и всякого рода паникерами и дезорганизаторами.
Беспощадная расправа с паникерами, трусами, дезертирами, подрывающими мощь и порочащими честь Красной Армии, так же важна, как и борьба со шпионажем и диверсией»[74].
В первые месяцы войны, когда чрезвычайные государственные органы еще только создавались и одновременно перенимали рычаги управления у прежних органов, часть советских и партийных работников оказалась не на высоте положения. В городах, к которым приближались военные действия, наблюдалась паника среди руководящих работников, сопровождавшаяся их бегством в тыл. Несомненно, это служило дезорганизации управления.