. «В городах и фабрично-заводских центрах, независимо от их размеров, образуется единая Потребительская Коммуна... в сельских местностях каждый распределительный пункт может или составлять самостоятельную потребительскую коммуну, или входить в состав единой Коммуны, охватывающей целый район»[234]. «В Потребительскую Коммуну включается все население данной местности. Каждый гражданин обязан стать членом Коммуны и приписаться к одному из ее распределительных пунктов»[235]. Потребительские коммуны объединяются в Губсоюзы, а единым хозяйственным центром всех союзов потребительских коммун является Центральный союз потребительских коммун (Центросоюз)[236].
«Коммуны» формируются как основные формы территориальной организации производственной и распределительной деятельности, в том числе по эксплуатации и обслуживанию жилья. Поэтому производственные, снабженческо-распределительные (продуктов и вещей) процессы и, более широко, процессы обеспечения быта — жилище, транспорт, канализация и ассенизация, прачечные и бани, благоустройство, противопожарные мероприятия и многие другие, начинают именоваться «коммунальными», а все в целом — «коммунальным хозяйством».
В постановлении ВСНХ1, РВС и НКВД от 11 декабря 1919 года «О взаимоотношении между органами, ведающими жилищное дело в РСФСР»2, в качестве государственных субъектов распоряжения недвижимостью впервые названы органы, которые в дальнейшем, в течение практически всего предвоенного периода, останутся основными владельцами, контролерами и распорядителями государственного жилого фонда. Это такие государственные структуры, как НКВД (в лице Главного управления коммунального хозяйства), ВСНХ (в лице Главкомгосоора[237]), Народный Комиссариат здравоохранения (в лице Жилищно-Санитарной Комиссии[238]), а также Народный комиссариат труда.
В ведении ВСНХ сосредотачивается все жилищное строительство, осуществляемое подле реконструируемых и вновь возводимых промышленных предприятий, что впоследствии (в первой пятилетке) сделает его основным застройщиком соцгородов и соцпоселков. А в руки НКВД передается все то, что именуется теперь «коммунальным хозяйством», — дело управления всем муниципализированным жилым фондом и городским хозяйством в существующих городах.
Власть, придавая исключительное значение проводимой ею жилищной политике, создает в исполкомах местных советов, для работы с жилищным делом и, в целом, коммунальным хозяйством, специальные отделы НКВД — отделы коммунального хозяйства. Они начинают образовываться в конце 1919 года, а в январе 1920 года проходит I Съезд заведующих Коммунальными Отделами[239], который принимает решение о формировании еди-нои государственной структуры этих органов, которая получает свое законодательное оформление с принятием 8 апреля 1920 года постановления СНК «О Коммунальных Отделах Исполнительных Комитетов (Положение)»1.
Основное положение этого постановления заключается в том, что отделы коммунального хозяйства образуются как самостоятельные отделы в составе губернских, уездных, городских исполнительных комитетов. Причем «самостоятельность» выражается в том, что, как это ни удивительно, руководству исполкомов они не подчиняются, а находятся в непосредственном и единственном подчинении НКВД2. Местным исполнительным комитетам (особым распоряжением) запрещается дублировать функции коммунальных отделов, создавая собственные органы с аналогичными функциями[240].
А попытки исполкомов стянуть в свои руки нити управления хозяйственной жизнью в городах на так ужк редки: «...местным коммунальным хозяйством начали заниматься и другие органы, часто государственные, которые были предназначены для других целей и принимали на себя функции, входящие по существу в круг ведения Коммунальных Отделов. Делалось это сознательно или вследствие недоразумения и непонимания этими органами основного различия между их заданиями и задачами Коммунального Хозяйства, но факт тот, что этим органам удавалось путать планы и начинания Коммунальных Отделов... приведем примеры: в Самаре и Смоленске, под лозунгом электрификации, Электроотделы Совнархозов захватили вместе с электрической станцией и трамвай. В Ростове-на-Дону Комгосоор, под видом ремонта, захватил водопровод и его эксплоатацию... При попытках найти защиту против подобных явлений, Коммунальные Отделы наталкивались лишь на индифферентное отношение как центральной, так и местной власти...»[241]
В городах, не имеющих исполкомов, функции заведования хозяйством города переходят к коммунальным отделам вышележащего иерархического уровня — губернским или уездным[242]. Поэтому и в отношении этих случаев в постановлении и резолюциях VIII Всероссийского Съезда Советов рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов (23-29 декабря 1920 года) особо подчеркнуто, что «не допускается создание при Губернских Исполнительных Комитетах хозяйственных органов, кроме отделов Коммунального Хозяйства... и осуществление каких-либо параллельных производственных заданий особыми параллельными органами»[243].
Высший орган управления коммунальным хозяйством — Отдел Коммунального Хозяйства НКВД (ОКХ НКВД), на основании постановления от 8 апреля 1920 года, вновь реорганизуется, преобразуясь в Коммунальный отдел НКВД[244], который в 1921 году становится[245] Главным управлением коммунального хозяйства НКВД (ГУКХ НКВД)[246]. С этого момента, в течение почти 10 лет, до 15 декабря 1930 года ГУКХ НКВД будет являться единственным государственным субъектом осуществления жилищной политики в СССР. Причем постоянно отстаивая эту роль в борьбе с ВСНХ, который с годами станет обретать все большую хозяйственную, экономическую и политическую самостоятельность в связи с развитием военно-промышленного комплекса (и неразрывно связанной с ним индустриализацией и коллективизацией)[247].
Власть изначально организует деятельность жилищно-коммунального хозяйства как централизованную, иерархически устроенную, целиком и полностью находящуюся в ведении НКВД и отделенную от местной власти. Но, несмотря на запрещающие резолюции съездов советов, несмотря на выход в феврале 1921 года специального декрета ВЦИК «О воспрещении Губернским Исполнительным Комитетам сливать Коммунальные Отделы с Советами Народного Хозяйства»[248], исполкомы периодически предпринимают все новые попытки подчинить себе коммунальные отделы. Так, например, 30 апреля 1921 года Губэкономсовещание города Брянска постановляет произвести передачу Коммунотделов в Совнархоз. При мерно в то же самое время НарофоминскийУиспол-ком (Московской губернии) производит фактическое слияние Коммунального отдела с Совнархозом. То же самое происходит в городах Рязани и Скопине (Рязанской губернии)[249].
Власть вновь вынуждена законодательно «одергивать» исполкомы — отдельным декретом СТО еще раз подчеркивается и утверждается: «Единственными органами заведования жилищным фондом и распределения жилых помещений являются Жилищные Подотделы Коммунальных отделов (которые также являются структурными подразделениями НКВД. — М. М.). Если до создания ГУКХ НКВД коммунальные отделы федеративных и автономных республик, а также различные временные органы, создаваемые для выполнения «ударных работ по предоставлению помещений», проводили свои постановления в жизнь через Управления коммунального хозяйства[250], то с формированием ГУКХ власть отдельным декретом ВЦИК от 7 июля 1921 года[251]специально оговаривает характер взаимоотношений их друг с другом. У этих отделов формально остается независимость в принятии текущих решений — постановление подчеркивает, что они являются самостоятельными органами: «...в федеративных и автономных республиках: Башкирской, Татарской, Киргизской, Туркестанской, Украинской, Белорусской, Дагестанской, Горской все отрасли местного хозяйства находятся в ведении Управлений Коммунальным Хозяйством, объединяющих и направляющих деятельность местных Отделов Коммунального Хозяйства. Управления Коммунальным Хозяйством при Народных Комиссариатах Внутренних Дел, Федеративных и автономных республик самостоятельны и независимы в своей деятельности... В трудовых коммунах Немцев Поволжья и Карельской, автономных областях:
Чувашской, Калмыцкой, Марийской, Вотяцкой и Зырянской для осуществления коммунального строительства учреждаются, на правах Губернских Коммунальных Отделов, областные отделы Коммунального Хозяйства...»[252]
Однако даже в своей текущей работе они должны действовать с оглядкой на ГУКХ: «Областные Отделы Коммунального Хозяйства трудовых коммун и автономных республик руководятся в своей деятельности директивами Главного Управления Коммунального Хозяйства при Народном Комиссариате Внутренних Дел РСФСР...»[253].
ВЦИК И СНК РСФСР 24 мая 1922 года законодательно определяют, что обязанность осуществлять государственную жилищную политику возлагается на НКВД. Принятое «Положение об НКВД РСФСР»