[254] определяет как одну из основных задач деятельности комиссариата осуществление общегосударственной жилищной политики. Так и указано в Положении — именно НКВД теперь «в целях внесения планомерности и единства в жилищную политику и в дело распределения жилищ» изымает и перераспределяет жилье, учитывает и управляет муниципальными владениями, обслуживает жилище и составляет сметы по его содержанию и ремонту и т. д.
В этот период НКВД состоит из шести управлений. И каждое из них обладает огромными полномочиями. Кроме Главного управления коммунального хозяйства в состав НКВД входят: Организационно-административное управление, Главное управление милиции, Главное управление принудительных работ, Центральное управление по эвакуации населения, Управление делами.
И тот факт, что НКВД осуществляет «поддержание порядка и спокойствия в стране», возложенное на рабоче-крестьянскую милицию; или «устройство и содержание лагерей принудительных работ... учет лиц, осужденных на принудительные работы... формирование трудовых команд... и распределение на работы по планам Народного Комиссариата Труда», закрепленное за Главным управлением принудительных работ; или «организация и обслуживание всех видов перевозок людских контингентов, кроме военных перевозок и обычного пассажирского движения», обеспечиваемые Центроэваком, отводит ему роль одного из ключевых структурных подразделений верховной власти.
Значение, которое власть придает «жилищному хозяйству», является не менее важным, чем все вышеперечисленные задачи комиссариата. И самое главное, имея в своем подчинении все вышеназванные структуры, НКВД оказывается единственным органом, способным практически осуществлять весь комплекс мероприятий, непосредственно связанных с использованием жилища в качестве: 1) средства принуждения к труду, 2) средства оптимизации миграций, 3) меры наказания, 4) способа привязки к месту работы, 5) средства поощрения, 6) средства дисциплинирования и подчинения и т. д. НКВД обладает административным ресурсом для практического решения вопросов: наделения жилищем (за счет силового переселения и уплотнения); принудительного выселения (опять же силами милиции); перемещения и размещения трудовыхконтингентовиспецконтингентов(силамиЦентроэвака); лишения жилища при невыполнении трудовых повинностей и принудительных работ (контролируемого Главным управлением принудительных работ). Весь состав мероприятий, связанных с распоряжением жилым фондом, и комплекс средств управления им сосредотачиваются в одних руках — НКВД (в лице его Главного управления коммунального хозяйства).
ГУКХ НКВД, занимаясь «общим руководством дела городского и сельского благоустройства», состоит из следующих отделов: отдел жилищный, отдел предприятий общего пользования, отдел благоустройства и эксплуатации городской земли, отдел пожарный, материальный отдел1. И каждый из них отвечает за свой раздел жилищной политики.
1. Отдел жилищный — руководство всем жилищным делом Республики: наблюдение за проведением декрета о муниципализации владений; управление муниципализированными владениями; руководство местными органами по учету и распределению жилых помещений.
2. Отдел предприятий общего пользования: руководство эксплуатацией и организацией предприятий общего пользования местного значения (трамвай, водопровод, канализация, ассенизация, бани, прачечные, парикмахерские, похоронное дело и т. д.).
3. Отдел благоустройства и эксплуатации городской земли: руководство и наблюдение за деятельностью местных подотделов благоустройства; учет, распределение и рациональное использование городских земель сельскохозяйственного назначения (огороды, сады и т. д.).
4. Пожарный отдел: руководство по борьбе с пожарами и выработка противопожарных мер; учет и планомерное распределение пожарного имущества; руководство содержанием и управлением пожарных команд и других пожарных организаций.
5. Материальный отдел: составление смет на материалы для коммунальных отделов исполнительных комитетов; содействие снабжению их материалами; составление общих материальных смет и учет материальных ценностей местных подведомственных учреждений[255].
Коммунальные отделы НКВД, расположенные в структурах местных исполнительных комитетов, стягивают на себя так много ключевых вопросов и играют столь существенную (и самостоятельную) роль в деятельности местной власти (а это с неизбежностью приводит к внутренним конфликтам с руководством исполкомов), что центральная власть начинает испытывать беспокойство сбалансированностью в правах и обязанностях этих различных субъектов хозяйственно-правовых отношений в рамках единого государственно-административного аппарата. Поэтому 25 мая 1922 года III сессия ВЦИК IX созыва, с целью снивелировать и сгладить конфликт между коммунальными отделами и руководством исполкомов, принимает постановление «О коммунальном хозяйстве»[256], которое предписывает: «...коммунальные отделы, сосредотачивая у себя управление всеми видами коммунального хозяйства, не должны выделяться из общей системы отделов исполнительных комитетов. В отношении городов с населением более 50 000 человек, имеющих крупные коммунальные хозяйства, допускается выделение городских коммунальных отделов на правах самостоятельных отделов исполнительных комитетов с утверждением Народным Комиссариатом Внутренних Дел»[257].
Для того чтобы окончательно решить вопрос об административном противостоянии внутри организационной структуры исполнительного комитета, ВЦИК поручается подготовить к следующей сессии положение о правах и обязанностях исполнительных комитетов. Положение призвано, во-первых, разграничить полномочия руководства исполкомов с руководством коммунальных отделов ГУКХ НКВД, встроенных в структуру исполкомов[258], а во-вторых, обеспечить (на законных основаниях) передачу органам городского коммунального хозяйства всех крупных предприятий хозяйственно-эксплуатационного характера — электростанций, скотобоен, местного транспорта, дорожного дела и прочих.
В августе 1922 года ВЦИК выполняет первую часть этого поручения, правда не впрямую, а в ходе осуществления иной работы — выработки норм и штатов для Народных комиссариатов и подведомственных им учреждений. Издав 23 августа 1922 года постановление «О принятии к руководству выработанных комиссией Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета норм и штатов для Наркоматов и подведомственных им учреждений»[259], ВЦИК раз и навсегда разрешает конфликт между руководством исполкомов и ГУКХ НКВД. Причем однозначно в пользу НКВД. Осуществляется это через «упорядочивание форм оплаты работников сельских, волостных, уездных, городских (заштатных, уездных), губернских исполнительных комитетов» и состоит в том, что функция оплаты председателя и двух-трех (в зависимости от масштаба исполнительного органа)[260] членов президиума исполкома закрепляется за НКВД — постановление предписывает «руководство исполнительных комитетов всех уровней проводить по штатам и сметам НКВД» (зарплата остальных сотрудников местных исполнительных органов осуществляется за счет местных средств[261]). Таким образом, руководители исполкомов законодательно оказываются в непосредственном подчинении НКВД, как, впрочем, и право утверждения всего персонального списка сотрудников исполнительного комитета[262].
Вторая часть поручения исполняется путем принятия ряда специальных декретов, в частности, таких: «О передаче предприятий местного транспорта из ведения Народного Комиссариата Путей Сообщения в ведение отделов коммунального хозяйства губернских исполнительных комитетов»; «О передаче отделам коммунального хозяйства электрических станций»[263] и других.
Глава 12ЖИЛИЩНЫЕ КООПЕРАТИВЫ И БЫТОВЫЕ КОММУНЫ
НКВД с первых дней существования советской власти начинает исполнять обязанности «руководителя» государственной жилищной политики в СССР. Но назначить «руководителя», и даже «исполнительного директора» (в лице ГУКХ НКВД), — это еще далеко не все. Нужно сформировать управленческую структуру — создать органы, «работающие» с каждым элементом огромной массы домостроений: неоднородной, разнокачественной, совершенно по-разному функционирующей, постоянно приходящей в упадок, имеющей свои источники саморазвития, наполненной различными по своему культурному и социальному составу людьми. Усилия домкомов и жилищных комиссий всех уровней недостаточны, жилищные советы не способны охватить все процессы и формы проявления жилищного хозяйства. Коммунальные отделы не успевают руководить работой переданных им электростанций, лесопилок, скотобоен, водопроводной и канализационной сетей, не справляются с озеленением и благоустройством улиц, функционированием кладбищ и скотомогильников; до жилища руки у них доходят в последнюю очередь.
Нужны такие органы осуществления государственной жилищной политики, которые заполняли бы разрыв между высшими эшелонами системы управления (ГУКХ НКВД) и низовым уровнем, а также захватывали бы все разновидности типологии советского жилья — дома-коммуны, коммунальные квартиры в многоэтажных, многоквартирных домах, общежития, бараки, ведомственные домостроения, гостиницы (превращенные в жилище), уплотненный частный сектор, самострой и т. д.
С этими целями советская власть продолжает создавать сложную, разветвленную структуру субъектов руководства государственным жилым фондом, подчиненную ГУКХ НКВД. Один из таких субъектов достался новой власти «в наследство» от Временного правительства