В ленинских тезисах указано: «Строительные комиссии (профессиональные союзы + объединение строительных хозяйств) заведуют и хозяйством (топливо и проч.)... Отопление домов и поддержание их в нормальном состоянии составляет обязанность домовых комитетов и других учреждений (профессиональных союзов, Советов, отделов по топливу при городской думе и т. д.)»[117]. Тем самым за домовыми комитетами закрепляются функции, которые они и так уже вынужденно приняли на себя[118] в период с Февральской по Октябрьскую революцию — поддержание (хотя бы в относительном порядке) нормального эксплуатационного состояния домовладений, заботу о которых оставили их домохозяева[119].
Власть не способна обходиться без домовых комитетов, так как отдает себе отчет в том, что, отменив право частной собственности на жилище, она фактически лишила домовладельцев всякой заинтересованности в продолжении жилищно-хозяйственной деятельности. Правда, власть пытается принудить домовладельцев к продолжению своих обязанностей силой: «Впредь, до сдачи недвижимостей в управление Домовым Комитетам или жилищным Советам, на бывших владельцев недвижимостей возлагается обязанность управления ими... лица, принадлежащие к высшей и низшей домовой администрации и в тех случаях, когда административные обязанности по домовладению выполнялись бывшими владельцами, эти последние должны остаться при исполнении лежащих на них обязанностей... подчиняясь распоряжениям Советов или Городских Дум. В случае невыполнения данных обязанностей, бывшие владельцы недвижимостей подлежат ответственности (выселению из занимаемых ими квартир и тюремному заключению от 3 месяцев до 1 года с конфискацией всего имущества)»[120]. Но несмотря на грозный тон этого и ему подобных постановлений, домостроения приходят в техническую негодность, служащие домовой администрации и домовладельцы не возвращаются к своим обязанностям, а повседневная жилищно-хозяйственная деятельность не восстанавливается.
В этот период именно домкомы несут основной объем текущей хозяйственной работы в домовладениях — решают вопросы снабжения дровами, обеспечивают порядок на прилегающей территории, организуют очистку территории и утилизацию бытовых отходов, осуществляют мелкий ремонт, следят за техническим состоянием, поддерживают исправность инженерных коммуникаций и даже разрешают конфликты домовых служащих. Например, когда в конце 1917 года в Петрограде происходит крупная забастовка дворников и швейцаров, именно Центральный союз домовых комитетов и домовладельцев, приняв в ее разрешении активное участие, улаживает, в конце концов, все разногласия, подписав соглашение о величине заработка дворников и швейцаров, об условиях предоставления зимней одежды, о распорядке работы, об условиях проведения стачек и т. д.[121]
Власть настороженно относится к домовым комитетам, потому что в большинстве они состоят из «социально чуждых» — жильцов уплотненных квартир, прежних домовладельцев и т. п. Но она не может не опираться на них, так как иного субъекта непосредственного хозяйственного попечения о домостроениях в этот период нет. Больше некому осуществлять многотрудную и мелкую ежедневную, текущую, хозяйственную заботу о домах.
Поэтому власть усиливает ту часть состава домкомов, которая сформировалась в них в ходе создания отрядов самообороны — «активистов из числа рабочих элементов». Эти люди уже приобрели опыт организационной работы в нелегких условиях военного и революционного времени. И даже реально потеснили от руля правления бывших домовладельцев, которые, постепенно утрачивая свою руководящую роль, подчас продолжают именоваться «председателями» лишь номинально. Начиная с середины 1918 года усилиями местных органов власти старые домовые комитеты целенаправленно реорганизуются, преобразовываясь в «домовые комитеты бедноты». В частности, в Петрограде в октябре-ноябре 1918 года, в соответствии с постановлением СНК Союза коммун Северной области[122], проходят общие собрания жильцов по перевыборам состава домовых комитетов. Само название «домовые комитеты бедноты» содержит указание на направление изменения социального состава членов комитетов — включение пролетарских элементов и представителей бедноты.
При всей своей активности в отношении хозяйственного попечения о домостроениях, домовые комитеты (даже несмотря на наличие в них некоторой части рабочих) стремятся быть независимыми и не подчиненными власти. Они неохотно исполняют ее распоряжения, особенно в отношении вменяемых им административно-фискальных и силовых задач. Так, например, они всеми силами уклоняются от таких обязанностей, как: а) доставлять точные сведения в районные Советы об освобождающихся комнатах в квартирах своего дома; б) сообщать о домовладельцах и квартиронанимателях, занимающих большую, нежели это предписано распоряжениями, площадь[123]; в) обеспечивать изъятие наемной платы за земельные участки и строения и прочее[124]; г) осуществлять реквизиции теплых вещей и облагать штрафами отказников[125]; д) организовывать реквизицию всех пустующих квартир, домов и особняков «лиц богатых классов»[126]и т. п. Уклоняются, даже несмотря на прямые угрозы своему здоровью и жизни, такие, например, как: «непредоставление точных сведений в районные Советы об освобождающихся комнатах в квартирах дома влечет арест всех членов домового комитета и конфискацию их имуществ»[127].
Обуздание своеволия старых домовых комитетов идет по нескольким направлениям. С одной стороны, власть создает все новые и новые домовые комитеты, потому что понимает, что только они способны к реальному попечению о жилище, потому что находятся в непосредственном контакте с обитателями коммунальных квартир, погружены в нужды конкретных домовладений, имеют непосредственный интерес к поддержанию и сохранению зданий, так как состоят из людей, недавно вселенных или проживавших в них ранее и продолжающих обитать в этих конкретных домах. Эти новые домкомы формируются изначально подчиненными местной городской власти[128].
С другой стороны, вводит все новые и новые карательные меры по отношению к членам домкомов, отказывающимся исполнять ее распоряжения. Так, предписывая домовым комитетам осуществлять реквизицию теплых вещей для солдат на фронте и не надеясь на их лояльность, власть изначально предусматривает санкции: «За уклонение ответственность несет Домовой Комитет (до 1000 рублей штрафа, по расчету за каждую подлежащую обложению квартиру)»[129].
Кроме карательных санкций по отношению к домовым комитетам власть включает их в объемлющую иерархически выстроенную структуру аналогичных по функциям органов управления жилищным хозяйством. Эти органы создаются, прежде всего, для практического осуществления жилищного передела — вселения семей красноармейцев и безработных рабочих в квартиры буржуазии, а домовые комитеты подчиняются им и ставятся от них в зависимое положение. Так, согласно «Проекту декрета о вселении семей Красноармейцев и безработных рабочих в квартиры буржуазии и о нормировке жилых помещений», для «учета освобождающихся квартир и их распределения создаются... особые квартирные комиссии в следующем составе: 3 человека от Совета, по одному от фабрично-заводского центра района штаба красной гвардии и районных правлений профессиональных союзов. Комиссия ведет точный учет всем красноармейцам и безработным своего района и всем квартирам и передает все материалы в центральную жилищную комиссию при Совете Р. и С.Д.»[130]
Параллельно с квартирными комиссиями, ведущими учет жилого фонда, осуществляющими переселения, вселения, уплотнения и прочее, реальную текущую работу по хозяйственному попечительству о жилище продолжают осуществлять домовые комитеты.
Кроме квартирных комиссий, действующих вместе с домкомами на низовом уровне исполнительной иерархической структуры, формируются: 1) «уличная жилищная комиссия»; 2) «участковая жилищная комиссия»; 3) «районная жилищная комиссия»; 4) «центральная жилищная комиссия». Наряду с «комиссиями» власть создает и другие органы — «жилищные советы» (уличные, участковые, районные). Команда к их формированию дается в исполнительной части декрета «Об отмене права частной собственности на городские недвижимости»: «Для непосредственного заведования отчужденными недвижимостями, местная городская власть обязана немедленно организовать... уличные, участковые и районные жилищные Советы, на обязанность которых возлагается: а) наблюдение за ремонтом, отоплением и освещением зданий и поддержанием в исправности отчуждаемых недвижимостей; б) наблюдение за своевременными взносами наемной платы съемщиками земельных участков и строений»[131].
В марте 1918 года система руководства жилищным хозяйством в городах дополняется еще одним иерархическим уровнем — создаются центральные жилищные советы, объединяющие и возглавляющие уличные, участковые и районные жилищные советы: «Для общего заведования всеми отчуждаемыми недвижимостями Советы рабочих и Солдатских Депутатов или Городские Думы каждого города обязаны немедленно образовать центральный Жилищный Совет с привлечением в него представителей строительных и других профессиональных союзов, представителей кооперативов, железнодорожного союза и других организаций»