Полномочия Минфина России и других финансовых органов в налоговой сфере
22.1. Финансовые органы: понятие, задачи, цели
Взимание налогов – составная часть финансовой деятельности государства, понимаемой как аккумулирование, распределение и использование денежных средств в бюджетах различных уровней. Поэтому орган исполнительной власти, ответственный за финансовую деятельность, за бюджет, всегда наделяется в той или иной мере компетенцией в налоговой сфере.
Взимание налогов – составная часть финансовой деятельности государства.
При неразвитости финансового администрирования государству достаточно казначейства – ведомства, ведущего учет запаса денег, кассовых поступлений и кассового расхода казенных средств. С усложнением государственных финансов функции кассира становится недостаточно, возникает необходимость в министерстве финансов – органе, ответственном за финансовую политику, который планировал бы доходные поступления, расходы, проектировал бюджет и организовывал его исполнение, т. е. осуществлял бы управление бюджетом.
Такой орган может сохранить за собой сугубо практические полномочия кассового исполнения бюджета, а также полномочия налогового администрирования. Но в современных государствах функции планирования и исполнения чаще бывают разделены. Функции и полномочия, связанные с исполнением бюджетов и налогообложением, закрепляются за узкоспециализированными органами исполнительной власти, а министерство финансов (или его аналог) отвечает за выработку финансовой стратегии государства.
При такой специализации роль министерства финансов страны применительно к налогам – это наблюдение за функционированием налоговой системы, внесение предложений по ее совершенствованию, что воплощается в различных программных документах (налоговой политике) и в законопроектной работе.
Впрочем, какого-либо единообразия в организации финансовых органов в разных странах мира не наблюдается.
Наибольшая специализация органов финансовой администрации проведена во Франции, где отдельно существуют казначейство, министерство экономики и финансов, а также отвечающее за бюджетные проектировки министерство бюджета{422}. Налоговая служба представлена Главным налоговым управлением министерства экономики и финансов, является частью финансового ведомства. В этой ситуации налоговые органы находятся в прямом административном подчинении у министерства финансов.
В США аналог министерства финансов – это U.S. Department of the Treasury, что дословно переводится как Казначейство США. При этом, несмотря на исторически присущее ему название, Казначейство в США собственно казначейских функций хранения бюджетных средств не выполняет, с этим успешно справляется банковская система. Налоговым администрированием занимается отдельное ведомство – IRS, Служба внутренних доходов. Она организационно обособлена, но находится в ведении Казначейства, т. е. подконтрольна ему.
В Великобритании HM Treasury (Казначейство){423} по сути – это министерство финансов (точнее, экономики и финансов), сохраняющее, среди прочих, казначейские функции. Неким аналогом собственно казначейства – хранителя денег – служит так называемый Консолидированный фонд. За налоги отвечает отдельная служба – HM Revenue & Customs.
В Германии разделения финансовых и налоговых органов нет, Федеральное министерство финансов занимается и финансовой политикой, и налоговым администрированием. Кассовое исполнение федерального бюджета происходит банковским способом (средства бюджета аккумулируются в Бундесбанке), а на местном уровне применяется казначейская система{424}.
В СССР Министерство финансов выполняло функции налогового контроля, а исполнение государственного бюджета (т. е. бюджетов всех уровней, так как они входили в единый государственный бюджет) выполнялось Госбанком СССР.
В Российской Федерации налоговые, казначейские и финансовые органы обособлены, поэтому участие финансовых органов в налоговых отношениях ограничено. Тем не менее такое участие необходимо, так как финансовые органы отвечают за подготовку и исполнение бюджета, а налоги – важнейший доходный источник бюджета.
22.2. Состав финансовых органов
Отметим, что термин «финансовые органы» имеет широкий диапазон значений{425}. К финансовым органам можно относить все органы, выполняющие финансовую деятельность публичной власти. Правда, тогда финансовыми придется признать абсолютно все органы, ведь как минимум в части расходования бюджетных ассигнований все они ведут финансовую деятельность. Поэтому логичнее относить к финансовым органам те, которые наделены специальной компетенцией в области публичных финансов: администрируют налоги, учитывают и хранят бюджетные средства, ведут финансовый контроль. Применительно к федеральному уровню власти в России к ним следует отнести наряду с Министерством финансов Российской Федерации и подведомственными ему службами Счетную палату и Центральный банк, а также учреждения, управляющие бюджетами внебюджетных фондов.
Для простоты изложения термин «финансовые органы» применяем в самом узком из возможных его значений. Это органы исполнительной власти, наделенные особой компетенцией общего управления в области публичных финансов, которые следует отличать от находящихся в их ведении{426} узкоспециализированных служб: казначейства, налоговой службы и т. д. Так, Минфин России – финансовый орган, потому что оно вырабатывает финансовую политику, предопределяющую всю финансовую деятельность государства. Министерство не только исполняет законы, но и наделено в пределах своей компетенции полномочиями по изданию нормативных правовых актов. Федеральная налоговая служба – строго говоря, уже не финансовый орган, так как ее задачи, при всей их важности, гораздо более узкие, нежели управление финансовой деятельностью государства вообще, и не предполагают полномочий по нормативному правовому регулированию налоговых отношений. Соответственно, под финансовыми органами понимаются:
– Министерство финансов Российской Федерации;
– финансовые органы субъектов Федерации, которые могут называться: министерства финансов республик, финансовые управления (департаменты, отделы) администраций краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов;
– финансовые органы муниципальных образований.
Учреждение Министерства финансов в России относится к 1802 г., но окончательно было организовано оно в 1811 г. В то время оно состояло из департаментов государственных имуществ, Внешней торговли, Разных податей и сборов, Горных и соляных дел и канцелярии.
Если налоговые органы – единая, централизованная система федеральных органов исполнительной власти, то финансовые органы по всей стране в такую систему не объединены, т. е. децентрализованы. Они создаются прежде всего для управления бюджетами – соответственно, сколько в стране самостоятельных бюджетов, столько и самостоятельных финансовых органов, не находящихся во взаимном административном подчинении. Следует понимать, что финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальные финансовые органы выполняют на своей территории и в пределах своей компетенции функции, аналогичные Минфину России, но в меньшем масштабе.
Министерство финансов Российской Федерации – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции государственного управления в сфере финансовой деятельности.
Основные задачи Минфина России:
– выработка единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики;
– управление финансовыми ресурсами на федеральном уровне;
– разработка проекта федерального бюджета и обеспечение его исполнения;
– разработка методологии составления бюджетов всех уровней и отчетов об их исполнении{427}.
В сфере налоговых отношений цель Минфина России – предложение эффективной налоговой политики на основе анализа текущей ситуации поступления налоговых доходов и внесения предложений по совершенствованию системы налогов. Минфин России решает наиболее общие, стратегические задачи финансового управления. Для повседневной работы налогового администрирования предназначены собственно налоговые органы (Федеральная налоговая служба Российской Федерации и ее территориальные органы{428}), находящиеся в ведении Минфина России.
Для регулярной работы по кассовому исполнению федерального бюджета в ведении Минфина России функционирует Федеральное казначейство{429}.
Цели и задачи финансовых органов субъектов Федерации и муниципальных образований в целом аналогичны целям и задачам Министерства финансов Российской Федерации с учетом уровня их компетенции – это проведение бюджетной и налоговой политики на соответствующей территории, разработка проектов и исполнение бюджетов, концентрация финансовых ресурсов субъекта Федерации или муниципального образования.
Система финансовых органов России строится на основе принципа бюджетного федерализма и самостоятельности бюджетов. Финансовые органы субъектов Федерации не находятся в подчинении Минфину России. Финансовые органы муниципальных образований также не подчинены каким-либо вышестоящим финансовым органам.
22.3. Федеральное казначейство
Федеральное казначейство – это подведомственный Минфину России, но организационно обособленный федеральный орган исполнительной власти (федеральная служба), состоящий из:
– центрального аппарата Федерального казначейства;
– территориальных органов Федерального казначейства – территориальных по субъектам Федерации и территориальных отделений по районам, городам и районам в городах (создаются по территориальному принципу), а также межрегиональных управлений, создаваемых по функциональному принципу. Например, Межрегиональное операционное управление обслуживает федеральные органы исполнительной власти и внебюджетные фонды. Региональные управления могут открывать свои отделения местного уровня. Создание органов Федерального казначейства было начато в 1992 г., к концу 1990-х гг. формирование организационной структуры Казначейства было в целом завершено.
Слово «казна» произошло от арабского «хазне» – хранилище, сокровищница, от «хазана» – запасать, хранить; проникло на Русь во времена Золотой Орды.
До создания Федерального казначейства функции кассового исполнения федерального бюджета исполняли коммерческие банки, поскольку первоначально Российская Федерация восприняла банковскую систему исполнения бюджета, существовавшую в СССР. Кассовое исполнение государственного бюджета в СССР возлагалось на Госбанк СССР. Поскольку государственная монополия на банковскую деятельность не сохранилась, стало возможным открытие счетов для операций с бюджетными средствами в коммерческих банках. Это привело к негативным последствиям. Во-первых, не все банки обладали достаточной степенью надежности, и их разорение вело к потере бюджетных средств. Во-вторых, отдельные банки несвоевременно исполняли свои обязательства по переводу бюджетных средств, получая дополнительную выгоду от их использования. В-третьих, распыление доходных и расходных операций с бюджетными средствами по множеству счетов в разных банках привело к объективной невозможности своевременно и полно учесть бюджетные средства, так как никакого единого счета, на который поступали бы доходы и снимались расходы, не было.
Казначейство – учреждение, в которое поступают доходы в пользу казны и производящее по распоряжению надлежащих лиц и учреждений расходы из находящихся в его ведении сумм.
Финансовая энциклопедия / Под ред. И.А. Блинова и А.И. Буковецкого. – М.: Государственное издательство, 1924.
Нормальная финансовая деятельность государства невозможна без достоверной информации о количестве денег в его распоряжении. В связи с этим в бюджетной сфере был восстановлен принцип единства кассы, т. е. принцип, в соответствии с которым все операции с бюджетными средствами учитываются на едином счете: один бюджет – один счет. Это потребовало отказа от банковской системы исполнения бюджета. Сосредоточить кассовые операции с бюджетными средствами в органах Банка России невозможно, так как это не соответствует месту Банка России в системе разделения властей: Банк России должен сохранять независимость от органов государственной власти, но сосредоточение в нем бюджетных ресурсов предоставило бы ему слишком сильный инструмент воздействия на органы власти.
Выход из этой ситуации был найден в переходе от банковской к казначейской системе исполнения бюджета. Учет всех доходных поступлений органами казначейства на едином казначейском счете позволяет на практике реализовать принцип единства кассы и обеспечивает получение полной и достоверной информации о суммарных поступлениях налогов в бюджет. Сосредоточение финансовых ресурсов на счетах Федерального казначейства не приводит к нарушению баланса сил в системе разделения властей, так как Федеральное казначейство не обладает независимым статусом и подведомственно Министерству финансов Российской Федерации.
В сфере налоговых отношений основной целью органов Казначейства следует признать своевременное и полное зачисление всех сумм налогов, уплаченных в федеральный бюджет, на единый казначейский счет федерального бюджета (кассовое исполнение бюджета по налоговым доходам). Для этой цели Федеральное Казначейство располагает разветвленной сетью территориальных органов по всей стране. Налогоплательщики перечисляют налоги на счета соответствующего отделения Казначейства по месту своего нахождения. Отделение Казначейства переводит все полученные суммы на единый счет федерального бюджета. Тем самым все налоговые доходы федерального бюджета консолидируются на одном счете.
Если налогоплательщик уплачивает регулирующий налог, который распределяется в долях между бюджетами различных уровней в соответствии с бюджетным законодательством{430}, отделение Казначейства, получившее платеж, делит сумму налога и переводит соответствующие доли на единый счет федерального бюджета, бюджета субъекта Федерации и (или) муниципального бюджета{431}.
Исполнение бюджета по налоговым доходам включает не только зачисление сумм поступивших налогов в соответствующие бюджеты, но и возврат излишне уплаченных сумм налогоплательщику.
Как указано в ст. 78 НК РФ, решение о возврате принимает налоговый орган. Непосредственно суммы возврата со счета федерального бюджета перечисляет орган Федерального казначейства по распоряжению налогового органа.
Последовательная реализация принципа самостоятельности бюджетов (ст. 28 БК РФ) предполагала бы, что каждому финансовому органу соответствует свое казначейство: федеральное, региональное, местное. В начале формирования казначейской системы исполнения бюджетов эту концепцию пробовали воплотить в жизнь. Например, городские казначейства были созданы в Москве и Санкт-Петербурге. Но повсеместное создание региональных и муниципальных органов – кассиров соответствующих бюджетов оказалось дорогостоящим и трудно реализуемым с практической точки зрения{432}.
Поэтому получило развитие возложение функций исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов на органы Федерального Казначейства РФ.
По действующему бюджетному законодательству обслуживание – кассовое исполнение – всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации совершается Федеральным казначейством{433}. Это правило действует по умолчанию. Порядок исполнения бюджетов конкретизируется в соглашениях между Федеральным казначейством и органом, отвечающим за исполнение бюджета, поскольку объем функций, выполняемых Казначейством для бюджета, может быть различным{434}. Для субъектов Федерации сохраняется возможность исполнять бюджеты самостоятельно, силами своих финансовых органов, если у них для этого есть средства. В этом случае также заключается соглашение с Федеральным казначейством, но уже с противоположным смыслом – о передаче полномочий по кассовому обслуживанию бюджета «обратно» субъекту Федерации{435}. С точки зрения удобства для налогоплательщика централизация функций по кассовому исполнению всех бюджетов в единой системе органов Федерального казначейства позволяет упростить уплату налога. Распределение сумм регулирующих налогов между уровнями бюджетной системы в такой ситуации может целиком возлагаться на органы Федерального казначейства, а налогоплательщик не будет обременен выяснением, в каких долях в какие бюджеты должен поступать уплаченный им налог.
Тем не менее полностью освободить налогоплательщиков от обязанностей распределения налога не удастся. Участие налогоплательщика необходимо в том случае, если сумму налога, поступающую в региональный или местный бюджет, необходимо разделить между несколькими бюджетами одного уровня пропорционально степени экономического присутствия налогоплательщика на соответствующей территории.
Так, в соответствии со ст. 284 НК РФ налог на прибыль организаций зачисляется, по общему правилу:
– по ставке 2 % – в федеральный бюджет;
– по ставке 18 % – в бюджеты субъектов Федерации.
Налог уплачивается в бюджеты тех субъектов Федерации, на территории которых налогоплательщик ведет деятельность через обособленные подразделения, исходя из доли прибыли, приходящейся на эти подразделения (ст. 288 НК РФ). Очевидно, что распределить налог на прибыль между этими бюджетами может только сам налогоплательщик, так как только он обладает информацией о доле прибыли, полученной от деятельности в том или ином регионе.
22.4. Организационная структура Министерства финансов Российской Федерации
Министерство финансов Российской Федерации возглавляет министр, назначаемый Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ.
Министерство состоит из структурных подразделений – департаментов. Территориальных органов министерство не создает, они есть только у подведомственных ему федеральных служб (Федеральной налоговой службы, Федерального казначейства и др.).
Центральный аппарат включает структурные подразделения по основным направлениям деятельности Минфина России. Так, в сфере налогообложения действует Департамент налоговой и таможенно-тарифной политики{436}. Департаменты ведут аналитическую работу, обобщают российский и международный опыт в области налогообложения и бухгалтерского учета, разрабатывают проекты нормативных актов.
22.5. Полномочия Министерства финансов Российской Федерации в налоговой сфере
Роль финансовых органов применительно к налогам – определение налоговой стратегии государства, развитие налоговой системы. Это неотъемлемая часть финансовой деятельности (или финансовой политики) государства. Поэтому наибольшее значение имеют полномочия Минфина России, так или иначе связанные с правовым регулированием налоговых отношений:
– разработка налоговой политики и законопроектная деятельность;
– нормотворческие функции;
– разъяснения налогового законодательства.
Разработка государственной политики в сфере налогообложения – функция Минфина России.
Однако Минфин сохраняет некоторые правоприменительные полномочия в налоговых отношениях.
22.5.1. Полномочия по разработке государственной политики в сфере налогообложения и законопроектная деятельность Минфина России
Функция по разработке государственной политики в сфере бюджетной и налоговой деятельности названа в Положении о Минфине России на первом месте. Влияние Минфина России на регулирование налоговых отношений при реализации полномочий в рамках этой функции гораздо больше, чем в рамках реализации прямых нормотворческих полномочий. Разрабатывая государственную политику налогообложения, Минфин России может выступать с предложениями по любым налоговым вопросам, тогда как издавать нормативные правовые акты он вправе лишь там, где ему разрешено законодателем.
Предложение Минфином России того или иного решения в формате налоговой политики не означает, конечно, что такое решение автоматически будет воплощено в законопроекте и затем в законе. Однако финансовое ведомство – единственный субъект, который готовит предложения по изменению налогового законодательства не от случая к случаю, а планомерно и целенаправленно. Практика показывает, что эти предложения рано или поздно оказываются воплощенными в действующие правовые нормы. Примером может служить включение в Налоговый кодекс РФ правил контроля над трансфертным ценообразованием.
Внешним выражением налоговой политики Минфина России служит ежегодно публикуемый документ под названием «Основные направления налоговой политики Российской Федерации»{437}. Поскольку налоговые изменения предлагаются в увязке со среднесрочным бюджетным планированием, налоговая политика формируется скользящим методом – ежегодно на три последующих года. Составитель налоговой политики как документа – Минфин России, но официальным документом она становится после одобрения правительством. Основной смысл налоговой политики – назвать и объяснить предлагаемые исполнительной властью изменения налогового законодательства, которые в ближайшей перспективе будут вынесены на рассмотрение законодательной власти в форме правительственных законопроектов.
Налоговая политика – не нормативный правовой акт. Налоговый кодекс РФ никак не определяет ее значение и роль в налоговых отношениях. Ее официальный статус означает лишь, что она выражает согласованную позицию исполнительной власти.
Поскольку налоговая политика информирует общество о предстоящих изменениях, которые в обозримом будущем будут предложены парламенту на рассмотрение, то, возможно, имело бы смысл придать этому ее аспекту юридическое значение. Так, в юридическом сообществе высказывается точка зрения о необходимости сдерживающего инструмента для непрофессионального либо внепланового, хаотичного, налогового законотворчества. Для этого нужно увязать возможность внесения налоговых законопроектов с предварительным их раскрытием в налоговой политике во избежание непредсказуемого и быстрого появления неких поправок налогового законодательства, находящихся вне логической связи с общим направлением развития налоговой системы{438}.
22.5.2. Нормотворческие полномочия
Полномочия Минфина России в области принятия нормативных правовых актов по вопросам, связанным с налогообложением, существенно ограничены, поскольку налог может быть установлен только законом.
В соответствии с п. 1 ст. 4 НК РФ органы исполнительной власти издают подзаконные акты «в предусмотренных законодательством о налогах и сборах случаях в пределах своей компетенции». Такие акты «не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах».
Тем не менее нормотворческую функцию Минфина России в налоговой сфере не следует недооценивать. Помимо собственно уплаты налога, налоговые правоотношения предполагают огромное количество различных прав и юридических обязанностей, детальная регламентация которых происходит на подзаконном уровне.
Полномочия Минфина России, предусмотренные кодексом, очень разнообразны. Так, Минфин России определяет формы учета доходов и расходов предпринимателей, формы расчета финансового результата инвестиционных товариществ, определяет список банков, гарантии которых признаются надлежащим обеспечением в налоговых отношениях{439}, определяет особенности учета крупнейших налогоплательщиков и т. д.
На практике складываются ситуации, в которых полномочия Минфина России перерастают в полномасштабное нормотворчество если и не «изменяющее и дополняющее» налоговое законодательство, то существенно влияющее на конкретное содержание предусмотренных этим законодательством прав и обязанностей налогоплательщиков, в том числе касающихся уплаты налога как таковой.
Так, ставка налога на прибыль 0 % для дивидендов применяется в случаях, если выплачивающая дивиденды организация признается резидентом страны, не включенной в перечень офшорных зон. Этот перечень утверждает Минфин России{440}. Ожидается, что применение правил о контролируемых иностранных компаниях также будет поставлено в зависимость от включения той или иной страны в перечень низконалоговых юрисдикций. Минфин России не будет устанавливать налог и не будет изменять его ставку. Но от акта Минфина России будет непосредственно зависеть наступление (или ненаступление) правовых последствий для весьма широкого круга лиц.
Поскольку и Минфин России, и находящаяся в его ведении ФНС России реализуют функции государственного управления в сфере налогообложения, возникает вопрос о соотношении их нормотворческих полномочий. Формально ответ очень прост: у ФНС России нет полномочий издавать нормативные правовые акты по налогам и сборам в силу прямого запрета п. 2 ст. 4 НК РФ. Это правило представляет собой реализацию принципа административной реформы, согласно которому недопустимо организационное совмещение нормотворческой и контрольной функций в одном и том же органе исполнительной власти.
Однако в Налоговом кодексе РФ встречается множество примеров, когда законодатель наделяет службу правом урегулировать те или иные отношения самостоятельно или по согласованию с Минфином России. Так, форма и порядок заполнения налоговой декларации утверждается «органом исполнительной власти, уполномоченным по контролю и надзору в области налогов и сборов» (т. е. ФНС России) по согласованию с Минфином России{441}.
Формы и форматы различных обязательных сообщений, а также порядок их заполнения и направления в налоговые органы определяются ФНС России самостоятельно{442}.
Документы налоговой службы не могут устанавливать никаких дополнительных юридических обязанностей участников налоговых правоотношений, а лишь конкретизируют то, что предусмотрено законом. Но это же высказывание справедливо и для нормативных актов Минфина России. Граница между нормативным правовым регулированием, выполняемым Минфином России, и «технической» деятельностью ФНС России, определяющей формы и форматы документов, весьма условна и в существенно большей степени зависит от усмотрения законодателя, чем это следует из формулировки общего принципа, закрепленного в п. 2 ст. 4 НК РФ.
22.5.3. Полномочия по разъяснению налогового законодательства
Налогоплательщики вправе получать от Минфина России разъяснения по вопросам применения законодательства РФ о налогах и сборах{443}. Такие разъяснения не признаются нормативными правовыми актами, в случае судебного разбирательства они оцениваются наряду с другими доказательствами по делу. В разъяснениях выражается официальная позиция компетентного федерального органа исполнительной власти, что помогает налогоплательщику сориентироваться в налоговом законодательстве, а главное – дает ориентир того, каким образом та или иная ситуация будет восприниматься государственными органами в случае спора.
Но разъяснение Минфина России не предрешает исхода спора. Влияние разъяснений на регулирование налоговых отношений не назовешь иначе, как диалектическим.
Письменные разъяснения Минфина России обязательны для налоговых органов, которые обязаны ими руководствоваться{444}. Эта формула достаточно гибкая, так как «руководствоваться» – не означает безусловно исполнять. Реализуя свои полномочия по налоговому контролю, налоговые органы могут и не согласиться с разъяснением Минфина России применительно к конкретному случаю, как минимум сославшись на различие фактических обстоятельств. Тем более разъяснения Минфина России не будут иметь решающего значения для суда (кроме случая, когда Минфин России выступает в качестве компетентного органа по международному соглашению).
Единственное, о чем можно говорить с известной степенью уверенности, – это возможность налогоплательщика сослаться на благоприятное для него разъяснение Минфина России как на обстоятельство, исключающее вину в совершении налогового правонарушения{445}, предусмотренного НК РФ. В этом случае налогоплательщик не может быть привлечен к юридической ответственности. С него также не может быть взыскана пеня.
Эта правовая конструкция, разумная и позитивная, стала, однако, сдерживающим фактором для Минфина России. Ведь получается, что если не виноват налогоплательщик, то виноват давший совет чиновник. Никому не хочется быть заподозренным в соучастии уклонению от налогов – отсюда и известная специалистам бессодержательность многих ответов министерства на запросы налогоплательщиков.
В итоге разъяснения Минфина России ни в коей мере не представляют собой аналог зарубежного института предварительных налоговых решений. Налогоплательщик в России пока еще лишен возможности заранее согласовать с компетентным государственным органом трактовку законодательства в спорной ситуации, которая бы юридически связывала стороны налогового правоотношения, придавая обязанностям налогоплательщика определенность и стабильность. Нет и возможности заранее поставить вопрос перед судом, оспорив предварительное решение, если позиция налогоплательщика не совпадает с позицией компетентного органа. Действует принцип «не согрешишь – не покаешься». Сталкиваясь с проблемой неопределенности налоговой нормы, налогоплательщик вынужден выбирать решение на свой страх и риск и действовать, а затем с тревогой ждать квалификации своих действий государственными органами при последующей проверке. Даже получив позитивное разъяснение Минфина России, налогоплательщик лишь снижает риск применения штрафа и пени, но риск взыскания недоимки остается – ведь разъяснение Минфина России не означает окончательного разрешения вопроса о налоговой обязанности.
Разъяснения Минфина России как компетентного органа по международным соглашениям об избежании двойного налогообложения имеют сравнительно больший юридический вес. В этом случае официальное толкование обязательно для правоприменителя, министерство как бы реконструирует, воссоздает смысл абстрактно сформулированной нормы соглашения для конкретной ситуации. Важно только помнить, что в большинстве случаев компетентный орган с российской стороны, Минфин России, будет уполномочен решать «трудности и сомнения» при толковании соглашения не самостоятельно, а по взаимному согласию с компетентным органом другой стороны{446}.
22.5.4. Правоприменительные полномочия Минфина России по изменению срока уплаты налога (сбора)
По общему правилу, законодательство не возлагает на Минфин России полномочия по изменению в индивидуальном порядке сроков уплаты налогов (сборов) с переносом платежа на более поздний срок, эти действия применительно к федеральным налогам отнесены к компетенции налоговых органов{447}.
Если налог поступает полностью или частично в региональный или муниципальный бюджет, налоговые органы принимают решение совместно с соответствующими финансовыми органами субъектов Федерации и муниципальных образований.
Срок уплаты налога может быть изменен по просьбе налогоплательщика в форме:
– отсрочки или рассрочки;
– налогового кредита;
– инвестиционного налогового кредита{448}.
В порядке исключения Минфин России (точнее – министр финансов как должностное лицо) наделен полномочиями по принятию решения об отсрочке или рассрочке федеральных налогов (а также штрафов и пени по ним) в ситуациях, когда задолженность «превышает 10 миллиардов рублей и ее единовременное погашение создает угрозу возникновения неблагоприятных социально-экономических последствий»{449}.
Поскольку федеральные налоги не всегда зачисляются исключительно и только в федеральный бюджет, в принятии решения в форме согласования участвуют региональные или муниципальные финансовые органы, отвечающие за исполнение того бюджета, по платежам в который предоставляется отсрочка или рассрочка.
22.5.5. Прочие полномочия в сфере налогообложения
В соответствии со ст. 16 НК РФ Минфин России собирает информацию об установлении и отмене региональных и местных налогов. Эта информация необходима для проведения эффективной налоговой и бюджетной политики, прогнозирования потребностей в отчислении регулирующих налогов и финансовой помощи бюджетам субъектов Федерации и местным бюджетам.
Статья 42 НК РФ наделяет Минфин России правом определять, относятся ли доходы налогоплательщика к доходам от источников в Российской Федерации или к доходам от источников за ее пределами, относить доход к различным источникам в долях. Эта норма согласуется с нормами международных соглашений России об избежании двойного налогообложения, наделяющими Минфин России правом представлять Россию в разрешении споров, связанных с применением соглашений.
Будучи компетентным органом, уполномоченным толковать международные соглашения, Минфин России отвечает на вопрос об отнесении доходов к доходам от источников в РФ или за ее пределами, руководствуясь содержанием и смыслом соответствующих международных налоговых соглашений.