Другая характеристика роста государства менее уловима и подразумевает то, что иногда называют государственным строительством. Этим государствам требуется ряд общественных благ и услуг, которые государство должно предоставить для поддержания открытого доступа, включая пять характеристик, перечисленных в параграфе 4.2. Все эти элементы требуют институционально сложного правительства, способного осуществлять политику особым образом, не погружаясь в коррупцию или персонифицированную политику естественных государств. Они также накладывают строгие ограничения на правительство — ограничительное условие (Weingast, 2006а). Каждое из условий, перечисленных в параграфе 4.2, требует ограничений правительства, что снижает ставки в борьбе за власть и помогает сделать общество более стабильным и менее подверженным попыткам со стороны власть имущих, которые не способны остаться у власти при помощи поддержки избирателей, удержать власть силой и таким образом отвергнуть демократию. Институты, которые ограничивают ставки в борьбе за власть, также снижают поддержку переворотов: они делают демократию — особенно в смысле издержек проигрыша выборов — менее затратной.
Поэтому порядки открытого доступа должны иметь гораздо более отчетливые институциональные структуру и процессы, чем естественные государства. Явный процесс управления одновременно более прозрачен и более сложен; и порядки открытого доступа способны иметь большее число игроков с правом вето, включая разделение исполнительной, законодательной и судебной функций. Процесс создания распоряжений высшей власти однозначен и всем ясен: все знают, как разрабатываются законы и предписания, и эти законы представляют собой безличные правила, которые касаются всех. Все эти институты защищены достоверными обязательствами, включая условие всеобщего согласия о защите основных правил политической и экономической систем.
Рост государства во всех порядках открытого доступа отражает политику, необходимую для поддержания социального порядка путем распределения выигрышей долгосрочного экономического роста. Создание и поддержание порядка открытого доступа требует, чтобы общество инкорпорировало массы граждан, а выборы не сопровождались наносящим ущерб экономике перераспределением. Участие масс делает неизбежной некоторую форму перераспределения, поэтому важным аспектом порядка открытого доступа является инкорпорация масс граждан с низкими чистыми издержками. Перечисленный ранее набор программ — общественные блага и программы социального страхования — позволяет разделить блага рынка и помочь предотвратить более массовое перераспределение. Многие из этих программ скорее дополняют рынки, а не вмешиваются в их работу, особенно образование, обеспечение инфраструктуры, а также социальное страхование, которое увеличивает инвестиции рабочей силы в человеческий капитал. В работах Иверсена (Iversen, 2005) и Марес (Mares, 2003) говорится еще об одной особенности этой комплементарности. Поскольку программы социального страхования сокращают для рабочей силы риски превратностей рынка, они побуждают рабочую силу осуществлять специфические инвестиции в своих отраслях и фирмах, что повышает производительность в этих отраслях.
Для иллюстрации этой точки зрения рассмотрим малые торговые государства среди европейских порядков открытого доступа, включая Австрию, Бельгию, Ирландию, Италию, Нидерланды, Скандинавию и Швейцарию (Katzenstein, 1985; Rogowski, 1989). Каждая из этих стран имеет относительно небольшой торговый сектор по сравнению с остальной экономикой, который создает экономическую отдачу на международных рынках при помощи специализации и сравнительного преимущества. Внутренние политические соглашения в этих странах отражают обмен: политическую стабильность, умеренные требования о повышении заработной платы и правила, благоприятные для экспортного сектора, в сочетании со значительными налогами, которые распределяют плоды экономического успеха, но не при помощи прямых выплат, а через высокий уровень программ социального страхования. Этот обмен обеспечивается различными политическими институтами — такими как пропорциональное представительство и коалиционные правительства, — которые защищают соглашение о статус-кво, а следовательно, оберегают осуществленные инвестиции от экспроприации (Rogowski, 1987). Согласно нашей идее, изложенной в параграфе 4.3, экономика также ограничивает политику: поскольку торговый сектор должен конкурировать на международных рынках, экспроприация и драконовские налоги подвергают риску конкурентоспособность экспортного сектора и вызывают немедленный отклик.
Другим преимуществом порядков открытого доступа перед естественными государствами является то, что они могут обеспечить соглашения и компромиссы, которые надежно разрешают важные проблемы. В европейских корпоративистских странах национальные соглашения о заработной плате позволяют найти компромиссное решение бюджетных проблем: например, рабочие отсрочивают требования о повышении заработной платы в обмен на более высокие налоги для компаний (Garrett, 1998). В США до Гражданской войны несколько компромиссов между нерабовладельческим или свободным Севером и рабовладельческим Югом позволяли сохранять единство страны. Система сдержек и противовесов предоставляла каждому региону право вето в отношении национальной политики на основе равного представительства в Сенате. Вето позволяло рабовладельцам предотвращать осуществление антирабовладельческой политики. Это вето давало северянам стимулы для взаимовыгодного сотрудничества в других областях, особенно в экономике (Weingast, 1998).
Способность создавать достоверные обязательства дает порядкам открытого доступа способность решать многие текущие политические проблемы по мере их возникновения. Не имея возможности заключать эти надежные соглашения, индивиды и группы начнут вместо этого проводить свои краткосрочные максимизирующие стратегии и будут не способны решать проблемы.
Укрепление краткосрочной стабильности
Все порядки открытого доступа сталкиваются с двумя проблемами стабильности. Первая касается статической стабильности: институты и стимулы, которые создают самоподдерживающийся порядок открытого доступа и предотвращают тенденцию деградации в естественное государство. Вторая касается динамики: как порядки открытого доступа сохраняют свое существование перед лицом многочисленных проблем и кризисов, которые возникают с течением времени. Первая проблема исследуется в этом параграфе, а вторая — в следующем.
У политического руководства во всех государствах есть соблазн использовать создание ренты для укрепления своих позиций и изменять правила таким образом, чтобы затруднить своим оппонентам возможность конкуренции. Для выживания открытого доступа руководители должны иметь стимулы сопротивляться этим соблазнам. В этом параграфе мы покажем, как конкуренция в политической и экономической системах помогает поддерживать порядок открытого доступа. Не существует какого-то одного института или набора стимулов, который поддерживал бы порядок открытого доступа; напротив, институты и системы стимулов, поддерживающие этот общественный строй, многочисленны и избыточны (как показывают Ландау (Landau, 1969) и Митал (Mital, 2008) в случае с Конституцией США).
Выборы, партийная конкуренция и гражданское общество
Демократия в порядках открытого доступа поддерживает конкуренцию между политическими партиями за власть. Борьба за власть побуждает партии предлагать конкурирующие концепции решения основных проблем общества. Как и в других формах конкуренции, инноваторы, изобретающие более привлекательные способы решения проблем, обладают преимуществами над теми, кто этого не делает. Поскольку новые проблемы, разногласия и кризисы неизбежно возникают, шумпетерианская конкуренция господствует: партии в своих попытках приобрести или сохранить власть должны постоянно пробовать новые идеи. Как подчеркивает Райкер (Riker, 1982а, ch. 1 и 9), проигравшие на выборах имеют особенно сильные стимулы к инновациям, так как стремятся вернуться к власти. В противном случае существует риск остаться вне власти при отсутствии личных и политических вознаграждений. Чтобы прийти к власти, сегодняшние проигравшие должны изобрести новые способы объединения интересов, групп избирателей и политической поддержки.
Разработка Франклином Рузвельтом политики Нового курса после выборов 1932 г. и преобразование Тони Блэром британской лейбористской партии в середине и конце 1990-х годов иллюстрируют этот принцип. Оба лидера разрабатывали новые программы перед лицом успешных оппонентов и скромных успехов их собственных партий. Триумфу Рузвельта после выборов 1932 г. предшествовало долгосрочное доминирование республиканцев на американских выборах после 1860 г. и особенно после 1918 г. Обращавшиеся к различным проблемам, связанным с Великой депрессией, рузвельтовские программы Нового курса стали очень популярными не только среди демократов, но также и среди республиканцев, которые были затронуты безработицей или боялись этого [131].
Их политический успех обеспечил демократам объединенный политический контроль над американским национальным правительством на дюжину лет, период времени, которым они не пользовались с момента выборов Джексона в 1828 году. К Блэру успех пришел вслед за успешным консервативным поворотом Великобритании, который был начат Маргарет Тэтчер после того, как она стала премьер-министром в 1979 году. Используя лозунг «нового лейборизма», Блэр сделал цели своей партии более умеренными, символом чего стало удаление из ее программы пункта о стремлении к обобществлению средств производства. Лейбористы отказались от кейнсианского стиля управления экономикой, национализации промышленности, а также смягчили свои позиции в области политики доходов, сфокусировавшись вместо этого на конкурентных рынках и фискальном и монетарном консерватизме (Iversen, 2005, р. 253). Хотя Блэр заметно увеличил расходы на здравоохранение и образование, а также поднял минимальную заработную плат