Для того, чтобы получить правильную цену, программа приватизации должна осуществляться в правильном объёме и в правильные сроки. К примеру, если государство попытается продать слишком много предприятий за относительно короткий период времени, это неблагоприятно скажется на их ценах. Такая «авральная распродажа» ослабляет позиции государства при торге, тем самым снижая вырученные средства: именно так случилось во многих азиатских странах после финансового кризиса 1997 года. Что еще важнее, учитывая колебания финансового рынка, необходимо производить приватизацию только тогда, когда на фондовом рынке благоприятные условия. В этом смысле устанавливать жёсткие сроки приватизации, на чём часто настаивает МВФ и некоторые правительства взяли себе за обыкновение, является неудачным решением. Такие установленные жёсткие сроки будут вынуждать правительство приватизировать безотносительно от состояния рынка.
Ещё более важным является продажа предприятий правильным покупателям. Если приватизация должна помочь экономическому будущему страны, то общественные предприятия нужно продавать тем, кто может улучшить их долгосрочные производственные возможности. Как бы это ни казалось самоочевидным, часто этого не делают. Если правительство не потребует, чтобы покупатель предоставил выдерживающий проверку послужной список в [соответствущей] отрасли, то может оказаться, что предприятие продано покупателю – мастеру в финансовых операциях [спекуляциях], а не в управлении данным конкретным предприятием.
Немаловажным является то, что госпредприятия часто распродаются через коррупционные схемы тем лицам, которые не способны ими грамотно управлять – в России после падения коммунизма огромные массивы государственных активов коррупционным образом передавались новой «олигархии». Во многих развивающихся странах сам процесс приватизации был просто испещрён коррупцией, когда большая часть потенциальной выручки осела в карманах нескольких инсайдеров, а не в государственной казне. Коррупционные схемы передачи [госсобственности] иногда могут быть нелегальными, посредством простого подкупа. Но также они могут осуществляться [вполне] законно, к примеру, когда инсайдеры правительства выступают в роли консультантов [толкачей] и получают в процессе [коррупционной передачи госсобственности] высокие комиссионные.
Какая ирония, если вспомнить, что один из самых частых аргументов против госпредприятий, что они [как утверждается] изобилуют коррупцией. Но грустная реальность заключается в том, что если правительство неспособно контролировать или извести коррупцию в своих госпредприятиях, то при их приватизации, такая способность у него внезапно не появится. И действительно, у коррумпированных госслужащих есть мощный стимул любой ценой продавливать приватизацию, потому что для них это означает капитализацию [суммированное единовременное получение] всех будущих потоков взяток (к примеру, взятки, которые руководство госпредприятия может получать от поставщиков), которыми не придётся делиться со своими преемниками. Здесь нужно бы добавить, что приватизация совсем не обязательно снижает уровень взяточничества, ибо фирмы частного сектора тоже могут быть коррумпированы (см. Главу 8).
Приватизация естественных монополий или поставщиков жизненно важных услуг тоже может закончиться плохо, если после неё они не будут введены в рамки правильного режима регулирования. Если приватизируется госпредприятие, которое является естественной монополией, то приватизация без наличия соответствующих возможностей по регулированию со стороны государства может заменить неэффективную, но ограниченную политическими средствами общественную монополию на неэффективную и ничем не ограниченную частную монополию. К примеру, продажа в Боливии, в 1999 году, системы водоснабжения города Кочабамба (Cochabamba) американской компании «Bechtel» привело к немедленному утроению платы за воду, что вызвало массовые беспорядки, которые привели к повторной национализации компании.[198] Когда в 1990 году аргентинское правительство частично приватизировало дороги тем, что отдало частным подрядчикам право собирать плату за проезд в обмен на поддержание [исправного состояния] дорог, «подрядчики, заправлявшие дорогой, ведущей к популярному морскому курортному местечку, возвели земляные насыпи, блокирующие альтернативные маршруты, чтобы заставить автомобилистов проезжать через их пункты оплаты, вызвав этим всеобщий протест. А когда автотуристы пожаловались на поборы на другой автостраде, подрядчики запарковали около своих пунктов оплаты целый парк фальшивых полицейских машин, пытаясь создать впечатление полицейской поддержки [«крыши»]».[199] Даже Всемирный банк, изучая [опыт] приватизации в 1989 году мексиканской государственной телефонной компании «Telmex», отмечал, что «приватизация «Telmex» с его нормативным режимом налогообложения-тарифов, привела к «налогообложению» клиентов – довольно разнородной, неорганизованной группы, и затем распределения доходов среди чётко очерченной группы: [иностранных] акционеров, сотрудников и правительства».[200]
Проблема недостаточности регулирования стоит особо остро на уровне местных властей. Во имя политической децентрализации и «сближения народа и сервисных организаций», Всемирный банк и правительства-доноры недавно продавили разделение госпредприятий на мелкие составляющие, по географическому принципу, тем самым оставляя регулирующие функции за местными властями. На бумаге всё это выглядит хорошо, но в реальности зачастую приводит к регуляторному вакууму.[201]
Чёрная кошка, белая кошка
Картина управления госпредприятиями сложна. Есть хорошие госпредприятия и есть плохие госпредприятия. Для решения одной и той же проблемы, в одних условиях госпредприятие может быть верным решением, а в других – нет. Многие проблемы, сопровождающие госпредприятия также поражают и крупные фирмы частного сектора с большим числом акционеров. Приватизация иногда прекрасно срабатывает, но может быть и просто катастрофой, особенно в развивающихся странах, которым недостаёт необходимых регулирующих возможностей. Даже когда приватизация является верным выходом, на практике её бывает трудно провести правильно.
Конечно, говоря, что картина сложна, мы не хотим сказать, что допустимо всё. Есть некоторые обобщения, которые мы можем извлечь из экономической теории и примеров реальной жизни.
Предприятиям в отраслях, которые являются естественными монополиями, которым требуются крупные вложения, связанные с повышенным риском, а также которые предоставляют жизненно важные услуги, следует оставаться госпредприятиями, если только у государства нет очень больших возможностей осуществлять регулирование и/или собирать налоги. При прочих равных условиях, потребность в госпредприятиях выше в развивающихся странах, потому что их рынки капитала неразвиты, а возможности [административного] регулирования и [эффективного] сбора налогов невелики. Приватизация политически важных предприятий на основе широкой дисперсной распродажи акций навряд ли решит фундаментальные проблемы эффективности работы госпредприятий, потому что свежеприватизированные фирмы будут иметь более или менее те же самые проблемы, что и прежде. Осуществляя приватизацию, нужно тщательно следить за тем, чтобы верно выбрать предприятие для продажи, продать его за правильную цену правильному покупателю, и затем подвергнуть это предприятие верному режиму регулирования – если этого не сделать, то приватизация не принесёт ничего хорошего, даже в тех отраслях, где обычно госсобственность не в чести.
Зачастую производственные показатели госпредприятия можно улучшить и без приватизации. Самое важное [для этого] – это критически оценить цели и задачи предприятия и установить чёткие приоритеты среди них. Очень часто общественным предприятиям полагается решать слишком много задач – к примеру, социальные задачи (обеспечение равных прав женщин и меньшинств), создание рабочих мест и индустриализация. Нет ничего плохого в том, что госпредприятия решают одновременно множество задач, но необходимо чётко установить в чём эти задачи заключаются и каков их приоритет относительно друг друга.
Систему мониторинга [учёта и контроля] также можно улучшить. Во многих странах госпредприятия контролируются многими различными ведомствами, что приводит либо к отсутствию ощутимого контроля со стороны какого-либо конкретного ведомства, либо к чрезмерному надзору, который нарушает функции повседневного руководства – к примеру, в одном только 1981 году государственную «Korean Electricity Company» государственные [ревизоры] проверяли восемь раз, в общей сложности в течение 108 дней. В таких случаях, может оказаться полезным, чтобы надзорные функции были сосредоточены в [руках] одного ведомства (как это было в Корее в 1984 году).
Усиление конкуренции также может быть важным фактором в улучшении работы госпредприятий. Больше конкуренции – это не всегда лучше, но конкуренция зачастую – лучший способ улучшить работу предприятия.[202] Общественные предприятия, которые не являются естественными монополиями, легко можно заставить конкурировать с частными фирмами как на местном, так и на экспортном рынках. Этот путь проходили многие госпредприятия. К примеру, во Франции, «Renault» (до 1996 г. 100%-е госпредприятие, и [поныне] всё ещё на 30% принадлежащее государству) имеет дело с прямой конкуренцией со стороны частной фирмы «Peugeot-Citroen», а также со стороны иностранных производителей. Даже когда такие госпредприятия, как «EMBRAER» или «POSCO» были фактически монополистами на внутреннем рынке, от них требовалось экспортировать [