В 1944 году Донован подготовил для Рузвельта план создания Центрального разведывательного управления. План передали Комитету начальников штабов и на время о нем забыли. Однако после того, как Трумэн стал президентом и разобрался в кипе бумаг, из-за чего он позже выражал неудовольствие, он пригласил адмирала Уильяма Леги и попросил его изучить эту проблему.
Одновременно Трумэн издал приказ от 20 сентября 1945 года о расформировании УСС. Некоторые сотрудники УСС перешли в разведку армии. Другие были переведены в Государственный департамент и составили там ядро того, что впоследствии превратилось в управление разведки и исследований — важную часть невидимого правительства.
Через четыре месяца после того, как перестало существовать УСС, 22 января 1946 года, Трумэн издал директиву о создании национального разведывательного управления, которому должна была подчиняться центральная разведывательная группа, ставшая предшественником ЦРУ. Членами управления были государственный секретарь Джемс Бирнс, военный министр Роберт Петтерсон, военно-морской министр Джеймс Форрестол и адмирал Леги. Центральная разведывательная группа была исполнительным органом управления. Главой группы Трумэн назначил заместителя начальника разведки ВМС контр-адмирала Сиднея Сауэрса. До войны Сауэрс был бизнесменом в Сан-Луи. Первый руководитель центральной разведывательной службы страны когда-то управлял универсальным магазином в Мемфисе. Сауэрс стремился вернуться к своему довоенному занятию, и через пять месяцев, в июне, Трумэн назначил на этот пост генерала авиации Хойта Ванденберга. Последний занимал этот пост до 1 мая 1947 года, когда Трумэн назначил на эту должность контр-адмирала Роско Гилленкёттера. Выпускник Аннаполисского военно-морского училища, прекрасно знавший три языка, Гилленкёттер к этому времени обладал семилетним опытом работы в военно-морской разведке. Он был ранен на борту линейного корабля «Уэст Вирджиния» при нападении японцев на Пёрл-Харбор. Позднее он создал разведывательную сеть на Тихом океане для штаба адмирала Честера Нимица.
Когда по закону о национальной безопасности 1947 года было создано ЦРУ, Гилленкёттер стал первым его начальником. ЦРУ было официально учреждено 18 сентября 1947 года. Этот закон был сходен с законом, по которому было создано министерство обороны и объединены виды вооруженных сил. Согласно закону был создан также Совет национальной безопасности[19], которому было подчинено ЦРУ. Функции ЦРУ были изложены в пяти коротких параграфах:
«1) Консультировать Совет национальной безопасности по вопросам, относящимся к такой разведывательной деятельности правительственных учреждений и ведомств, которая имеет отношение к национальной безопасности;
2) давать рекомендации Совету национальной безопасности в отношении координации такой разведывательной деятельности;
3) сопоставлять и оценивать разведывательную информацию, имеющую отношение к национальной безопасности, и обеспечивать соответствующее распространение разведывательных данных среди членов правительства, при условии что управление не должно иметь ни полицейских прав, ни права привлечения к судебной ответственности, ни права приведения закона в исполнение, ни функций органов внутренней безопасности;
4) осуществлять в интересах существующих разведывательных органов такие дополнительные функции общего характера, которые по решению Совета национальной безопасности можно более эффективно выполнить централизованным порядком;
5) осуществлять по указанию Совета национальной безопасности другие функции и обязанности, имеющие отношение к разведке и связанные с обеспечением национальной безопасности».
С первого взгляда может показаться, что закон просто возлагает на ЦРУ задачу координации сбора разведывательных сведений, их сопоставления и оценки. Но тогда каким же образом ЦРУ могло организовать в заливе Кочинос высадку 1400 человек при поддержке военной авиации и флота США? Как могло оно свергать иностранные правительства, как делало это раньше и как пыталось сделать в заливе Кочинос?
Ответ на этот вопрос можно найти в словах «другие функции», которые ЦРУ может осуществлять согласно закону 1947 года по усмотрению Совета национальной безопасности.
Почти с первого дня своего существования управление было занято проведением специальных операций, достигавших иногда размаха настоящих военных действий. В 1948 году, после прихода к власти коммунистов в Чехословакии, первый министр обороны Джеймс Форрестол был встревожен признаками возможной победы коммунистов на выборах в Италии. Пытаясь повлиять на выборы в пользу Соединенных Штатов, он начал проводить кампанию среди своих богатых коллег по Уолл-стрит с целью сбора в частном порядке средств, достаточных для проведения тайной операции. Однако Аллен Даллес считал, что частные лица не смогут достаточно эффективно справиться с этой проблемой. Он энергично настаивал на том, чтобы правительство создало тайную организацию для проведения различных специальных операций.
Так как в законе 1947 года не было специальных положений о проведении тайных политических операций, Совет национальной безопасности по следам событий в Чехословакии и Италии выпустил летом 1948 года документ, разрешающий проводить специальные операции. В нем было два важных директивных указания: операции должны быть тайными и проводиться так, чтобы правительство могло достаточно убедительно отрицать свою причастность к ним.
Было принято решение создать в ЦРУ организацию по осуществлению секретных политических операций.
Бывший сотрудник УСС Фрэнк Уиснер был переведен из Государственного департамента в ЦРУ. Он должен был возглавить эту деятельность, прикрываясь фиктивной должностью, которую сам же для себя придумал. Он стал называться помощником начальника управления по координации политики.
Под этим прикрытием в США широко развернулась деятельность по организации тайных политических операций. Другой орган — управление специальных операций — проводил тайную деятельность только с целью сбора разведывательной информации. Весь аппарат этого управления входил в состав ЦРУ, но контроль за его деятельностью осуществляли ЦРУ, Государственный департамент и Пентагон. 4 января 1951 года ЦРУ объединило оба управления и создало новое управление по планированию, которое с тех пор и осуществляет руководство проведением тайных операций всех видов.
Вряд ли многие законодатели из числа голосовавших за закон 1947 года могли предвидеть, какого размаха достигнет в своей деятельности ЦРУ во всем мире. Президент Трумэн позднее утверждал, что он не предполагал, что так случится. В газетной статье, датированной 21 декабря 1963 года, он писал: «В течение некоторого времени меня беспокоило то, что деятельность ЦРУ отклоняется от первоначально намеченных задач. ЦРУ стало оперативным органом правительства, временами определяющим политический курс страны.
Создавая ЦРУ, я никогда не думал, что оно в мирное время будет заниматься организацией операций „плаща и кинжала“. Некоторые факты осложнений и замешательства, которые, как мне кажется, нам пришлось испытать, отчасти объясняются тем, что этот чисто разведывательный орган президента так отклонился от предназначенной ему роли, что теперь рассматривается как символ зловещих и тайных интриг за рубежом и как объект вражеской пропаганды в холодной войне.»
Но именно при президенте Трумэне ЦРУ стало проводить специальные операции.
Хотя аппарат управления был создан только в 1948 году, намек на характер его предстоящей деятельности уже имелся в меморандуме, представленном Алленом Даллесом конгрессу еще в 1947 году. В нем подчеркивалось, что ЦРУ должно «пользоваться исключительным правом осуществления тайных разведывательных операций».
Оговорка в отношении «других функций» в законе о национальной безопасности позволила ЦРУ распространить свою деятельность на такие области, о которых в законе нет и намека. По-своему интерпретируя закон, ЦРУ могло проводить тайные политические операции. Далеко не всем ясно, что согласно закону и соответствующему распоряжению президента начальник ЦРУ выступает в двух лицах. Он не только является главой Центрального разведывательного управления, но и возглавляет всю систему разведки, в которой ЦРУ является лишь одной, хотя и самой мощной, составной частью.
В 1949 году был принят закон, по которому на ЦРУ не распространяется действие федеральных законов, требующих сведений о «функциях, фамилиях и именах, занимаемых должностях, заработной плате и численности персонала, находящегося на службе в управлении».
Это дало начальнику Центрального разведывательного управления беспрецедентное право расходовать средства, «не обращая внимания на положения закона и инструкций о расходовании правительственных фондов».
Это дало ему исключительную возможность тратить сотни миллионов долларов из секретного ежегодного бюджета, просто ставя подпись под документами. Законом разрешалось «отчетность по таким расходам составлять на основании только письменного подтверждения начальника». Это, и только это, гласил закон, «должно считаться достаточно оправдательным документом»[20].
Сенатор Миллард Тайдингс, демократ от штата Мэриленд, главный инициатор закона 1949 года, объяснил, почему он считал необходимым принять такой закон: «Люди из этого управления часто жертвуют своей жизнью. Было уже несколько таких случаев, и происходили они не в очень приятной обстановке. Если мы будем заставлять управление составлять оправдательные документы, то иностранные агенты могут получить информацию, которая позволит раскрыть наших агентов, а также узнать, чем они занимаются».
В 1950 году контуры невидимого правительства стали расширяться. Был создан консультативный комитет по разведке в качестве руководящего органа скрытого правительства. Затем он был переименован в разведывательный совет США. Хотя фамилии людей (и названия некоторых учреждений), представленных в совете, изменились за это время, основной состав скрытого правительства остался почти без изменения. Его общие размеры, конечно, возросли в огромной степени. Службы шифрования и дешифрования были в 1952 году объединены в новом управлении национальной безопасности, которое вошло в состав министерства обороны. И наконец, органы военной разведки были объединены и подчинены созданному в 1961 году разведывательному управлению министерства обороны. Эти мероприятия носили, по существу, чисто административный характер. Что действительно изменилось с 1947 года, так это, конечно, не общие, довольно расплывчатые контуры невидимого правительства, а его состав, методы работы, сфера деятельности, мощь и значение — все это росло и множилось в геометрической прогрессии в условиях отсутствия должного внимания со стороны конгресса и общественности.