В докладе комиссии по этому вопросу говорилось, что она «обеспокоена отсутствием аппарата для наблюдения за Центральным разведывательным управлением». Компания за организацию более тщательного контроля над деятельностью разведывательных ведомств началась в конгрессе в 1954 году и с тех пор из года в год усиливалась. Майк Мэнсфилд, сенатор от штата Монтана, в соответствии с рекомендациями «особой комиссии» предложил создать объединенную комиссию обеих палат конгресса по ЦРУ. В состав комиссии предлагалось ввести шесть сенаторов и шесть конгрессменов.
Первоначальный проект этой резолюции кроме самого Мэнсфилда подписали еще тридцать четыре сенатора, но перед голосованием 11 апреля 1956 года четырнадцать из них изменили свое решение, и резолюция была отклонена пятьюдесятью девятью голосами против двадцати семи. Тринадцать сенаторов, которые вначале подписали проект резолюции, а затем сняли свои подписи, были республиканцами и сделали это под давлением Белого дома. Многие сенаторы-демократы голосовали против резолюции явно потому, что не желали ссориться с председателем сенатской комиссии по делам вооруженных сил Ричардом Расселом и другими лидерами демократической партии, не скрывавшими своего отрицательного отношения к предложению Мэнсфилда.
В своем проекте резолюции Мэнсфилд употреблял формулировки, которые отнюдь не могли понравиться консервативной верхушке сената, особенно тесно связанной с невидимым правительством.
«Существует крайняя необходимость, — писал Мэнсфилд, — в систематическом и ответственном наблюдении конгресса за Центральным разведывательным управлением. Оно необходимо для успеха нашей внешней политики, сохранения нашей демократии и для обеспечения безопасности самого ЦРУ…
Если не будет установлена постоянная связь между конгрессом и ЦРУ, то это приведет лишь к росту подозрительности… Фактически ЦРУ свободно от всякого контроля со стороны конгресса. На расходы ЦРУ не распространяются соответствующие законоположения о контроле, обязательные для других государственных учреждений и рассчитанные на предотвращение финансовых злоупотреблений. Средства, отпускаемые ЦРУ, замаскированы ассигнованиями для других учреждений».
По мере того как приближалась дата голосования по проекту резолюции Мэнсфилда в сенате (апрель 1956 года), влиятельные группы в сенате усиленно концентрировали силы для контратаки. «Лучше полностью ликвидировать ЦРУ, — заявил Рассел, — чем согласиться с теорией, согласно которой члены конгресса Соединенных Штатов получат права вникать во все детали разносторонней деятельности этой организации».
Бывший вице-президент, сенатор-демократ от штата Кентукки Элбен Беркли утверждал:
«Как вице-президент, я был членом Совета национальной безопасности и получал настолько секретную информацию, что предпочел бы скорее лишиться правой руки, чем рассказать кому-нибудь, включая и членов моей семьи, об этой информации.
Некоторая информация ЦРУ, доводившаяся до сведения Совета национальной безопасности, настолько секретна, что даже портфели с ней всегда были закрыты на замок. Членам Совета национальной безопасности не только запрещалось выносить из здания папки и портфели с такой информацией, но даже открывать их разрешалось лишь в присутствии других членов совета…»
О возможности утечки важнейших государственных секретов из объединенной комиссии говорил и Рассел. Он утверждал, что создание такой комиссии «усилит опасность для жизни людей, работающих на ЦРУ, и приведет к ликвидации источников информации, жизненно важной для безопасности страны». По его мнению, достаточно и того, что за работой ЦРУ наблюдают члены бюджетной комиссии сената и комиссии по делам вооруженных сил.
«Господин Аллен У. Даллес всегда был доступен для нас, — сказал Рассел, — и, хотя мы задавали ему дотошные вопросы о некоторых видах деятельности, от которых буквально мороз по коже, он никогда не упускал возможности ответить нам прямо и откровенно, о чем бы мы ни спрашивали». Сенатор-республиканец Леверетт Салтонстолл из Массачусетса заявил, что подкомитет ЦРУ встречался с официальными лицами ЦРУ «по меньшей мере два раза в год» и что они заявили о своей готовности ответить на все вопросы. «Трудность в связи с получением от них информации, — заметил Салтонстолл, — заключается в том, что мы можем узнать такое, о чем я лично предпочел бы не иметь представления, если только это не было необходимо мне как члену конгресса».
Тем не менее Солтонстолл время от времени звонил своему близкому другу Аллену Даллесу, чтобы получить личное объяснение той или иной операции ЦРУ.
Что касается самого ЦРУ, то его мнение о том, следует ли расширять контроль конгресса над деятельностью Центрального разведывательного управления, изложено в официальном письме генерала Кейбелла Мэнсфилду от 4 сентября 1953 года. «Мы полагаем, — говорится в нем, — что наша теперешняя связь с конгрессом удовлетворительна».
С этой точкой зрения согласился и Аллен Даллес, заявивший: «Председателем бюджетной подкомиссии палаты представителей по ЦРУ является Кларенс Кэннон, а более строгого контролера государственной казны вряд ли можно найти».
Не только конгресс, но и американские послы за границей испытывают определенные трудности в своем общении с разведкой. В 1959 году комиссия сената по иностранным делам составила брошюру с высказываниями оставшихся анонимными или ушедшими теперь в отставку американских дипломатов. Один из них сказал: «Любой старший чиновник Государственного департамента, находящийся на службе в центральном аппарате или работающий за границей, слышал кое-что о подрывной работе ЦРУ в иностранных государствах, а большинство, вероятно, располагает точными данными о конкретных операциях ЦРУ. К сожалению, большинство этих операций представляет собой грубейшие ошибки, причем многие из них, если не все, наносили ущерб Соединенным Штатам, а иногда оканчивались ужасными провалами… Положение усугубляется тем, что люди ЦРУ, подвизающиеся в большинстве дипломатических и консульских учреждений Соединенных Штатов за границей, маскируются под дипломатов и консульских чиновников».
Некоторые послы жаловались, что их используют для прикрытия шпионажа, однако ЦРУ продолжает утверждать, что посольская «крыша» им необходима. Шифры, дела и аппараты связи Центрального разведывательного управления находятся в безопасности только благодаря дипломатическому иммунитету посольств. ЦРУ имеет собственные шифры и отдельную систему связи, и если представители Центрального разведывательного управления не найдут нужным информировать посла, чем они занимаются и о чем информируют Вашингтон, то он и не узнает об этом.
К концу пребывания Эйзенхауэра на посту президента трения между дипломатами и чиновниками ЦРУ настолько обострились, что в ноябре 1960 года он издал специальное распоряжение, в котором, в частности, говорилось: «Некоторые руководители дипломатических миссий США в иностранных государствах, действуя от имени президента, представителями которого они являются, имеют право в разрешаемом законом объеме и в соответствии с инструкциями, которые президент найдет нужным время от времени давать, координировать деятельность различных американских учреждений в данной стране и наблюдать за осуществлением ими своих функций».
На первый взгляд распоряжение Эйзенхауэра подтверждало главенствующее положение посла над всеми учреждениями США, функционирующими в стране, при правительстве которой он аккредитован. Однако некоторых дипломатов продолжало беспокоить, что ЦРУ все же может давать секретные указания в обход посла.
Вскоре после вступления в должность президента Кеннеди подтвердил прерогативы Государственного департамента и послов США за границей. В его письме от 29 мая 1961 года, направленном всем американским послам, читаем: «Вы несете ответственность за всю деятельность дипломатической миссии США, и я ожидаю, что вы будете наблюдать за выполнением всех ее функций. В состав миссии входит не только персонал Государственного департамента, но и представители других американских учреждений, имеющих свою программу в… [далее следует название страны] или действующих на ее территории. Выполняя данное поручение, вы можете полностью рассчитывать на мою помощь и поддержку.
Разумеется, представители других учреждений имеют право прямой связи с Вашингтоном, а при несогласии с принятым вами решением могут ходатайствовать о его пересмотре вышестоящими инстанциями в Вашингтоне.
Тем не менее они обязаны исчерпывающе информировать вас о своем мнении и о своей деятельности и выполнять все ваши решения, за исключением тех конкретных случаев, о которых вы и они будете уведомлены особо».
Инициатором и вдохновителем этого письма Кеннеди был Честер Боулз, занимавший тогда пост заместителя государственного секретаря по политическим делам.
Для разъяснения нового положения на местах Боулз летом 1961 года отправился в кругосветную поездку. Вместе с сопровождавшей его группой из пятнадцати высокопоставленных представителей Государственного департамента, ЦРУ и управления международного развития Боулз провел семь региональных совещаний с послами и чиновниками посольства.
На всех этих совещаниях Боулз подчеркивал, что в дальнейшем представители ЦРУ обязаны полностью информировать послов о всей своей деятельности и передавать им копии всех своих сообщений в Вашингтон. И на всех совещаниях сотрудники ЦРУ выражали скептицизм и задавали один и тот же вопрос: как быть в тех случаях, когда окажется, что послы не в состоянии понять специальных проблем Центрального разведывательного управления? «Вы сообщайте нам, и мы будем присылать новых послов», — отвечал Боулз.
«Обязаны ли мы раскрывать послам источники нашей информации?» — недоверчиво спрашивали сотрудники ЦРУ. «Да, — отвечал Боулз, — поскольку это даст послу возможность проверять эти сведения через своих информаторов».
ЦРУ возбудило ходатайство о предоставлении ему права действовать «в чрезвычайных обстоятельствах» через голову посла. Но Боулз отклонил эту просьбу. Год спустя, когда он проверял все американские посольства, от работников ЦРУ не поступило ни одной жалобы или замечания, что позволило Боулзу решить, что новая система полностью себя оправдала.