Несмотря на большой размах тайной деятельности, несмотря на значение, мощь и огромные средства, ассигнуемые ЦРУ и другим ведомствам невидимого правительства, роль этого секретного аппарата еще не стала предметом широкой и квалифицированной дискуссии среди общественности.
Скорее всего, критиков Центрального разведывательного управления сдерживает отсутствие точной информации о его работе. Критические замечания в адрес разведывательного управления можно разделить на три группы, а именно: ЦРУ проводит за границей свою собственную политику; ЦРУ находится вне контроля со стороны президента и конгресса; ЦРУ искажает собранную информацию для оправдания своих секретных активных операций.
Некоторые считают, что проблемы, возникающие в результате действий засекреченной бюрократии, можно устранить, если ограничить работу Центрального разведывательного управления сбором разведывательной информации, а активные операции поручить другой, специально созданной для таких целей организации. Утверждают, что когда оба этих вида деятельности осуществляет одно ведомство, как это имеет место сейчас, то те, кто добывает информацию, неизбежно превращаются в настойчивых ходатаев за планируемые ими операции.
Так было в прошлом, что и породило одну из самых острых и постоянно возникающих перед нами проблем, о которой идет речь. Ее сложность состоит в том, что разведчик, получивший задание провести какую-то активную операцию, часто получает и более благоприятную, чем кто-либо другой, возможность раздобыть секретную информацию. Работник ЦРУ, связанный с политической оппозицией в той или иной стране и принимающий участие во всех ее интригах, по всей вероятности, будет знать об этой оппозиции значительно больше, чем любой аналитик из штаб-квартиры ЦРУ в Лэнгли или даже любой посол Соединенных Штатов.
Если отстранить Центральное разведывательное управление от тайных активных операций и передать их другому ведомству, то, очевидно, возникнет необходимость направить за границу новую группу секретных работников в дополнение к многочисленному персоналу ЦРУ, уже имеющемуся там. Это, вероятно, отрицательно скажется на результатах, увеличит расходы, усугубит опасность провалов. После событий в заливе Кочинос комиссия под председательством Тэйлора занималась этой проблемой, но пришла к выводу, что существующее ныне положение представляет собой наименьшее зло.
И все же проблема, какой бы важной и сложной она ни была, уступает по своему значению другой, еще более острой: следует ли ЦРУ проводить свою собственную, вышедшую из-под контроля президента политику? Необходимо сказать, что это обвинение в адрес ЦРУ формулируется слишком упрощенно, хотя в нем есть доля правды.
В соответствии с установленной процедурой все крупные активные операции должны предварительно утверждаться правительством на высшем уровне. Как видно из публичных заявлений Эйзенхауэра о Гватемале и Кеннеди о событиях в заливе Кочинос, они не только одобрили эти операции, но и принимали участие в их подготовке.
Однако решение многих важных вопросов, видимо, передоверяется «специальной группе», очень малочисленному и глубоко законспирированному директорату, чьи функции и само существование никакими законоположениями не предусмотрены. Эта группа состоит из лиц, ответственных за положение дел в совершенно иных областях, так что они не имеют возможности детально вникать в планы ЦРУ и руководить его действиями. Таким образом, Центральному разведывательному управлению и другим ведомствам невидимого правительства предоставлена свобода действий. Они могут, формально придерживаясь установленных Вашингтоном рамок, осуществлять конкретные мероприятия на периферии, влиять на политику и определять наиболее удобный и выгодный для них курс действий.
Так, например, в Коста-Рике работники Центрального разведывательного управления не нашли нужным заблаговременно поставить в известность Государственный департамент о том, что они намерены поместить в местной газете сфабрикованный ими документ, якобы исходящий от коммунистической партии, а при подготовке вторжения на Кубу сами решали, какая группа кубинских эмигрантов должна осуществлять в будущем политическое руководство страной.
Существование «специальной группы» и, следовательно, специального аппарата для рассмотрения и одобрения, хотя бы в общих чертах, планируемых операций позволяет разведчикам утверждать, что они никогда не нарушают политики, установленной высшими правительственными кругами. Короче говоря, нет никакой уверенности в том, что президент, проводя в жизнь определенную политику, не встретит известного противодействия. В различных министерствах и других правительственных ведомствах издавна существуют мощные центры, и президент не всегда в состоянии заставить их подчиниться его воле.
Сложный и многообразный характер носит проблема отношений между невидимым правительством и президентом. Он не может вынести ее на открытое обсуждение или попытаться решить ее с помощью имеющихся в его распоряжении политических средств. Он не может, минуя руководителей разведывательных ведомств, обратиться непосредственно к народу.
В своих действиях президент вынужден считаться с тем, что недовольные члены невидимого правительства могут всегда скомпрометировать его намерения, умышленно позволив соответствующей информации просочиться в прессу или стать достоянием членов конгресса.
В ходе подготовки к интервенции на Кубе Кеннеди, очевидно, понял, какие опасные политические последствия могла бы вызвать попытка отменить план свержения Кастро, разработка которого была почти завершена республиканским правительством. Во время кризиса в Карибском море в 1962 году чиновники аппарата Белого дома заподозрили, что кто-то из высшего руководства Центрального разведывательного управления пытается скомпрометировать Кеннеди, передавая республиканцам соответствующую информацию.
Это лишний раз подтверждает, что невидимое правительство уже приобрело полунезависимое положение и само обладает достаточной мощью. И тут возникает вопрос: если согласиться, что секретная работа должна оставаться секретной, то можно ли совместить существование невидимого правительства с сохранением демократической системы?
Ответ может быть только отрицательный: по-настоящему невидимое правительство несовместимо с демократической системой. С другой стороны, на время холодной войны существование невидимого правительства в какой-то форме, видимо, неизбежно, так как этого требуют интересы национальной безопасности. По-видимому, невидимое правительство необходимо сделать как можно более приемлемым для демократической системы, не забывая, разумеется, что это будет всего лишь компромиссное решение, не больше.
Что же нужно сделать?
Общественность, президент и конгресс должны предпринять шаги к установлению контроля над разведкой, выработать мероприятия, ограничивающие ее мощь, сделать разведывательные ведомства действительно подотчетными, особенно когда дело касается секретных активных операций.
Эти операции опасны вовсе не потому, что в них участвует много людей и техники, а потому, что к ним прибегают слишком легко и осуществляются они без действенного контроля со стороны президента. Они опасны не только для стран, против которых направлены, но и для самих Соединенных Штатов.
Такие операции должны предприниматься лишь после самого тщательного обсуждения с президентом; президент же должен принимать решение лишь после консультаций с возможно более широким кругом советников — не только из числа работников разведки, но и из числа ответственных государственных служащих, обладающих широким кругозором. Возможным результатом операций, подобных предпринятым в заливе Кочинос и в Индонезии, могло быть свержение иностранных правительств, и, следовательно, они ничем не отличаются от необъявленной войны. Такие операции следует предпринимать лишь в тех случаях, когда нет иного выхода, когда бездействие создает серьезнейшую угрозу для безопасности США.
Если же появляется необходимость осуществить какую-то активную операцию, то предварительно следует тщательно взвесить все ее возможные последствия, в том числе и возможность провала. Нужно ли было предпринимать попытку свержения Кастро, рискуя престижем Соединенных Штатов? Нужно ли было поддерживать противников Сукарно, рискуя навсегда озлобить его?
Не менее тщательного подхода требуют проблемы, возникающие после успешного завершения той или иной операции. Готовы ли Соединенные Штаты взять на себя ответственность за политические и экономические условия, возникающие в стране в результате успешного восстания, поддержанного Центральным разведывательным управлением? Что реального, в сущности говоря, достигнуто в таких странах, как Гватемала и Иран, если там после свержения прокоммунистических правительств восстановлено прежнее положение?
Нельзя тешить себя иллюзией, будто задачи внешней политики Соединенных Штатов при теперешней сложной обстановке в мире можно решать путем дворцовых переворотов. Разведчикам и специалистам в области шпионажа, наделенным природной склонностью к рискованным авантюрам, ни в коем случае нельзя позволить играть решающую роль при обсуждении целесообразности той или иной активной операции. В равной мере нельзя допускать, чтобы они самостоятельно и бесконтрольно руководили такими операциями непосредственно на местах.
И Эйзенхауэр и Кеннеди обязывали посла Соединенных Штатов, аккредитованного в той или иной стране, отвечать за деятельность всех без исключения местных американских учреждений. Важно, чтобы главенствующее положение посла перешло из области теории в область практики. Нельзя ставить американских послов в положение, в какое был поставлен Уильям Себолд в Бирме. Посол сможет сохранить уважение руководителей правительства, с которыми общается, лишь при том условии, когда он полностью осведомлен о нелегальной деятельности работающих здесь американцев. Если обстоятельства диктуют проведение в данной стране такой тайной политики, которая не согласуется с официальной политикой, то посол должен об этом знать.