. Российская сторона отклонила это предложение, причем один высокопоставленный чиновник назвал его «пропагандистским шагом»[462]. Вместо этого Москва настаивала на обязывающих ограничениях на развертывание американской ПРО.
Кроме этого администрация Буша, несмотря на ряд попыток, не сумела начать с Пекином серьезный официальный диалог по вопросам ядерного сдерживания, также как не добилась успеха в этом направлении и администрация Обамы[463]. А ведь подобные переговоры стали бы предпосылкой для разработки Китаем и США мер по укреплению доверия.
Еще больше осложнить дело могут внутриполитические процессы в США. Военное сотрудничество с Россией и Китаем зачастую воспринимается в Соединенных Штатах неоднозначно. Нетрудно себе представить, что некоторые из изложенных мер по укреплению доверия — например, обмен данными или инспекции средств НБГУ — могут быть сочтены опасными уступками. Хотя меры по укреплению доверия, которые не ограничивают боевые возможности, не требуют ратификации Сенатом, Конгресс порой находит способы блокировать или осложнить реализацию таких шагов. Так, в 2011 г., после появления предположений о том, что администрация Обамы рассматривает возможность предоставления России информации о скорости американских ракет-перехватчиков в конце активного участка траектории, Конгресс принял закон, предписывающий администрации уведомлять законодателей за два месяца до передачи российской стороне любой секретной информации[464]. Хотя саму передачу информации этот закон не запретил бы, он мог повысить связанные с ней политические издержки. В других случаях Конгресс может блокировать осуществление мер по укреплению доверия, отказываясь выделять финансирование на эти цели.
Одним словом, меры по укреплению доверия могут снизить потенциальные риски, связанные с программой НБГУ, хотя бы в некоторой степени, но существует и опасность, что их реализация окажется невозможной по политическим соображениям. Трудности здесь связаны как с неконструктивной позицией России и Китая, так и с внутриполитическими процессами в США. Нельзя исключить возникновение крайне парадоксальной ситуации, если Конгресс, заблокировавший программу CTM на том основании, что она породит неприемлемые риски ядерной войны, будет также блокировать меры по укреплению доверия, призванные ослабить эти же риски.
НБГУ и контроль над вооружениями
Скорее всего одной из ключевых тем на американо-российских переговорах будет вопрос о том, станет ли оружие НБГУ предметом будущего соглашения по контролю над вооружениями. Если будущий договор охватит такие вооружения, это поможет укреплению уверенности России в выживаемости ее ядерных сил. Хотя Китай в обозримом будущем, по всей вероятности, не станет участником какого-либо соглашения о сокращении стратегических вооружений, охват вооружений НБГУ двусторонними американо-российскими договорами может оказаться определенной гарантией для Пекина, что само по себе укрепит стратегическую стабильность в отношениях между США и Китаем, как и в отношениях между США и Россией[465].
Новый Договор СНВ создает прецедент, поскольку МБР и БРПЛ в неядерном оснащении засчитываются в общие лимиты (точнее, подлежат зачету, если такие ракеты будут развернуты). На деле в этом нет ничего нового: МБР и БРПЛ с неядерными боеголовками засчитывались бы и по первому Договору о сокращении стратегических наступательных вооружений (СНВ–1). Однако между США и Россией существуют разногласия относительно того, должно ли неядерное оружие, доставляемое ракетно-планирующими системами, засчитываться в уровни нового Договора СНВ. Американская сторона настаивает на том, что поскольку большая часть траектории подобного средства доставки не является баллистической, она не подпадает под согласованное в договоре определение баллистической ракеты («термин «баллистическая ракета» означает являющуюся средством доставки оружия ракету, большая часть полета которой осуществляется по баллистической траектории»[466]), а значит, и под действие самого Договора СНВ[467]. В ходе переговоров российская сторона утверждала, что ракетно-планирующие системы, возможно, следует считать «новым видом стратегических наступательных вооружений»[468], а потому необходима двусторонняя дискуссия о том, должны ли они подпадать под действие договора, и если да, то каким образом. США отвергли предложенный подход[469].
Данный спор может оказаться чисто теоретическим, поскольку до истечения срока действия договора в 2021 г. Соединенные Штаты, несомненно, не успеют развернуть какое-либо ракетно-планирующее оружие. Но при продлении договора (а такая возможность на срок до пяти лет предусматривается его положениями), проблему, возможно, придется разрешить.
Если заглянуть вперед, один из вариантов решения проблемы состоит в том, чтобы включить все средства НБГУ (ракетно-планирующие вооружения и, возможно, гиперзвуковые крылатые ракеты большой дальности) в зачёт уровней будущего договора. Конечно, конкретная реализация этого варианта будет зависеть от условий соглашения. Если предположить, что будущий договор установит отдельные уровни на средства доставки и развернутые боезаряды, средства НБГУ можно включить в обе эти категории или только в первую из них.
Концептуально здесь все ясно, но существует значительная неопределенность в отношении того, насколько такой подход окажется приемлемым. Если возложенные задачи потребуют лишь небольшого количества средств НБГУ — а американские официальные лица неоднократно утверждали, что концепция НБГУ будет способна решать весьма узкий спектр задач, — подобный подход в принципе не должен встретить возражений у Пентагона. Более того, если на вооружение будут приняты средства НБГУ наземного базирования, реализовать режим контроля будет скорее всего относительно просто.
В то же время средства морского базирования могут создать значительные трудности с верификацией, если речь не идет о размещении таких средств на ПЛАРБ или ПЛАРК — наименее предпочтительном по мнению Конгресса варианте размещения. Особенно много проблем создадут баллистические ракеты промежуточной дальности, размещенные на многоцелевых подводных лодках. Положения Договора СНВ–1 и нового Договора СНВ учитывали такие ракеты в общем зачёте, а также предполагали инспекции подводных лодок, оснащенных такими ракетами. Однако введение инспекций на многоцелевых подводных лодках, вероятно, встретит сильное сопротивление со стороны командования ВМС США. В результате если Соединенные Штаты будут намерены вооружить многоцелевые подводные лодки баллистическими ракетами в неядерном оснащении, они скорее всего будут настаивать на том, что такие ракеты не являются предметом будущего соглашения по контролю над вооружениями. Россия, однако, вряд ли с этим согласится, что создаст серьезное — а возможно, и непреодолимое — препятствие на пути к новому договору.
Одним из возможных вариантов решения проблемы является отказ от охвата механизмом контроля договора многоцелевых подводных лодок, но в то же время зачёт за такими лодками согласованного количества баллистических ракет и неядерных боезарядов в рамках общих уровней по договору. Такой вариант далеко не идеален (не в последнюю очередь потому, что он не предусматривает подтверждение инспекторами того факта, что боеголовки действительно являются неядерными), но, возможно, в конечном счете он будет более предпочтителен, нежели альтернатива не достичь договора вообще[470].
Другие средства НБГУ морского базирования — ракетно-планирующие вооружения или баллистические ракеты в неядерном оснащении на надводных кораблях — создадут аналогичные проблемы, если не будут размещаться на ПЛАРБ или ПЛАРК (то же относится и к гиперзвуковым крылатым ракетам, если они будут размещаться не только на тяжелых бомбардировщиках, которые охвачены договором). Опять же, даже в случае принципиальной готовности США сделать такие средства предметом договора, возникнут трудности с проведением инспекций на надводных кораблях и многоцелевых подводных лодках.
Впрочем, прецедентов для того, чтобы охватить договорными ограничениями средства НБГУ морского базирования помимо баллистических ракет подводных лодок в неядерном оснащении, фактически нет. Если СНВ–1 запрещал размещение баллистических ракет (и в ядерном, и в обычном оснащении) на надводных кораблях, то в новом Договоре СНВ такого запрета нет (таким образом, этот договор предусматривает менее жесткие ограничения для баллистических ракет в неядерном оснащении, нежели СНВ–1)[471]. Кроме того, у России и Соединенных Штатов нет согласия даже в том, требует ли новый Договор СНВ дискуссий об охвате им ракетно-планирующих систем. Таким образом, возможно (хотя это отнюдь не предопределено), Россия согласится с тем, что новый договор не будет охватывать неядерные баллистические ракеты на надводных кораблях и ракетно-планирующие системы морского базирования, если ее удастся убедить в том, что США намерены развернуть лишь небольшое количество средств НБГУ.
Кроме того, попытка сделать вооружение НБГУ предметом договора (независимо от варианта базирования) скорее всего встретит противодействие в политических кругах США. Опыт последних лет показывает, что ограничение неядерных вооружений вызывает весьма неоднозначную реакцию в Конгрессе (а это немаловажно, учитывая, что любой договор должен быть ратифицирован Сенатом США). Хотя учет МБР и БРПЛ в неядерном оснащении в новом Договоре СНВ встретил куда меньше возражений, чем положения договора в отношении ПРО, какими бы последние ни были мягкими