Когда израильские территориальные уступки стали делаться на условиях «компромиссов» в отношении святых мест со стороны палестинцев, тупиковая ситуация оказалась чревата взрывом. Увязка святых мест с территориальными спорами привела к расширению переговоров с вопроса о палестинцах на общеарабские и даже панисламские темы. Это одновременно расширяло влияние Арафата и еще больше сужало его гибкость. До тех пор пока переговоры затрагивали территорию, умеренные арабские руководители могли относиться к ним как к палестинской проблеме и даже могли настаивать на каком-то компромиссе. Но как только на стол переговоров выносились религиозные проблемы, ни один арабский лидер не мог игнорировать маячившую фундаменталистскую угрозу своему собственному правлению. А это означало, что призывы Клинтона к египетскому и саудовскому руководству с просьбой вмешаться и повлиять на Арафата были обречены на крах.
По иронии судьбы, Арафат, вероятнее всего, получил своего рода подкрепление своему саботажу в готовности Клинтона добиться подписания соглашения до окончания срока его президентства. Когда посредник так настойчиво стремится к достижению успеха, он становится участником переговоров и теряет свой статус беспристрастности, превращаясь в юриста, продвигающего юридические формулы и потерявшего стратегические перспективы. Сочетание этих тенденций, должно быть, убедило Арафата в том, что, если он останется непреклонным, а Израиль будет страстно хотеть мира, – что он, возможно, будет трактовать как панику, – то это принесет еще больше уступок.
За провалом Кемп-Дэвид-2 последовала интифада, бушевавшая несколько месяцев. Несмотря на изначально объявленное нежелание Израиля вести переговоры под давлением, Эхуд Барак призвал Клинтона возобновить переговоры, на этот раз взяв за основу американский мирный план. Впервые американский президент выдвинул свой собственный всеобъемлющий план. И он накладывал на Соединенные Штаты большую ответственность, независимо от его успеха. Если американские усилия завершатся успехом, он обяжет Америку взять на себя беспрецедентную роль, как в деле проведения переговоров по осуществлению деталей (которые последуют за тем, что в лучшем случае будет представлять собой лишь некую декларацию принципов), так и затем в обеспечении гарантий для итогов переговоров. И все это должна будет выполнять новая администрация, никак не связанная с разработкой базовой стратегии, выработкой самого предложения или с переговорами по этому вопросу. А если переговоры заходили бы в тупик, что и случилось с ними, то новая администрация будет вынуждена иметь дело с даже более напряженным ближневосточным кризисом в контексте, в котором американские возможности как-то влиять на события были бы дискредитированы предыдущими неудачами.
Радикалы по всему региону не могли не посчитать, что не будет никакого наказания ни за отказ от американских предложений, ни за применение силы. Только наивные люди могут поверить в то, что даже если соглашение было бы заключено, то оно могло бы покончить с напряженностью. Вопросы поселений, взаимодействия между двумя сообществами, святых мест и беженцев дали бы множество поводов для продолжения конфликтов.
Куда мы идем дальше?
Главные дипломатические прорывы в арабо-израильском конфликте случились благодаря двум взаимосвязанным обстоятельствам. Первым стала доминирующая роль Соединенных Штатов в формировании политической и стратегической окружающей среды Ближнего Востока. Второй был более тонкий и на первый взгляд парадоксальный: израильское правительство, упорно защищавшее свои национальные интересы, на которые не могло повлиять давление со стороны соседей, было готово внести некоторые коррективы в знак уважения своего американского союзника. Когда условия созрели, результатом стала дипломатия, по которой ни одна из сторон не получала всего того, что она хотела бы получить, однако больше, чем она могла бы достичь без американской помощи.
Первый прорыв случился в 1973–1974 годах в момент наивысшего пика стратегии администрации Никсона на протяжении четырех лет блокирования любого дипломатического шага, опиравшегося на советские вооружения или сделанного под советским нажимом 35. В итоге Садат решил, что опора Египта на Советский Союз обеспечивала бесконечный тупик и что прогресс к миру был бы невозможен без посредничества Соединенных Штатов. Несмотря на воздушный мост в Израиль во время войны 1973 года, без которого позиция Израиля была бы намного слабее, Садат обратился к американскому посредничеству, и даже сирийский президент Хафез Асад воззвал к посредничеству Соединенных Штатов, чтобы добиться соглашения о разграничении на Голанских высотах.
Почти такая же ситуация возникла после победы Америки в войне в Заливе в 1991 году. Радикальные силы в регионе либо потерпели поражение, либо были изолированы (включая ООП). Инициатива государственного секретаря Джеймса Бейкера о проведении мирной конференции по Ближнему Востоку в Мадриде в 1991 году открывала новую фазу в мирном процессе, которая два года спустя привела к соглашению в Осло. Хотя технически посредничество осуществляли норвежские официальные лица, соглашение стало возможно благодаря тому, что ООП фактически пришла к пониманию того, что у нее не будет никакой роли до тех пор, пока она не станет действовать в соответствии с тем, что является фактически американским условием. Речь идет о признании Израиля как партнера по переговорам и главных резолюций Совета Безопасности Организации Объединенных Наций, определяющих основные предпосылки этой дипломатии. Несмотря на поддержку Арафатом Саддама Хусейна в войне в Заливе, ООП в итоге обратилась к американскому посредничеству, потому что у нее больше не было никаких иных путей.
Два условия для дипломатического прорыва постепенно ослабли в последнее десятилетие ХХ века. Падение американского господства было обратно пропорционально восстановлению мощи Саддама Хусейна. Неспособность удержать Саддама в «узде», что, по словам госсекретаря Олбрайт, представляло собой объявленную цель американской политики, отразилась в утрате американского влияния как среди дружественных стран, так и среди противников. К концу пребывания у власти администрации Клинтона инспекционная система Организации Объединенных Наций в Ираке развалилась при американском молчаливом согласии, и Саддам не увидел международных препятствий для производства оружия массового поражения. Режим санкций трещал по швам. Возобновившийся терроризм, зачастую спонсированный из-за рубежа, стал фактором, который мало кто из арабских лидеров в регионе осмеливался игнорировать. Стала ослабевать и готовность, равно как и способность, отстаивать проводимую Вашингтоном политику или требовать сдержанности от Арафата.
Аналогичным образом арабские лидеры пришли к пониманию того, что, хотя Израиль оставался гигантом в военном плане, он разрывался на части в политическом отношении. Как ни хорошо была продумана концепция израильского ухода из Ливана летом 2000 года, резкость, с которой он был осуществлен, – брошенные на произвол судьбы тысячи ливанцев, работавших с Израилем, – скорее породил панику, чем продемонстрировал некую целеустремленность. Все это было еще и усилено потоком уступок, при помощи которых Барак старался подогреть переговоры об окончательном статусе палестинских территорий. Он открыл переговоры в Кемп-Дэвиде уступками, никогда ранее не рассматривавшимися ни одним израильским премьер-министром, и подправил свои предложения, даже невзирая на то, что они будут отвергнуты и начата интифада. Палестинцы точно так же пришли к выводу, что Израиль психологически торопится и что торпедирование создаст основу, на которой они смогут получить оставшиеся из их требований у новой администрации США.
На этом фоне роль Соединенных Штатов все больше и больше ослабевала. В той степени, в какой Арафат считал, что Барак предложил максимум того, на что Израиль был свободен, для действий Соединенных Штатов больше не оставалось места, за исключением содействия выработке или поддержки неизменных израильских требований. Америка перестала быть палестинской палочкой-выручалочкой – при том, что Арафат, пожалуй, считал, что Клинтон в состоянии обеспечить максимум палестинской программы без каких-либо серьезных переговоров, – и американская роль свелась бы до крайнего минимума. Это объясняет причину того, почему на последней стадии переговоров израильские и палестинские дипломаты вели переговоры непосредственно друг с другом, а также чрезвычайно скупые комментарии ООП по поводу роли Клинтона после его ухода с поста президента 36.
Отход Америки от формирования стратегических и политических конфигураций и переход на посреднические позиции по выработке формул юридического компромисса принес, вместо ожидаемого, диаметрально противоположный результат. Поскольку, когда стороны чувствуют, что посредник сводит свою роль к поиску положения на середине пути между ними с тем, чтобы провести среднюю линию как можно ближе к той линии, которую они хотели бы видеть. В противном случае они станут на дыбы – по существу, то же самое – ради того, чтобы заставить посредника выдвинуть гораздо более благоприятное предложение для поиска путей выхода из тупика. Самое худшее положение для Соединенных Штатов – это то, в которое они попали во время и после кемп-дэвидского процесса: представляясь более заинтересованными в урегулировании, чем сами заинтересованные стороны. Такое положение дел облегчает их шантаж всеми сторонами и фактически ведет к отказу от посредничества, превращая Соединенные Штаты в одну из заинтересованных сторон.
Когда мирная дипломатия восстанавливается – как и должно быть, потому что ни у одной из сторон нет обоснованной альтернативы, – американский вклад будет зависеть от способности настоять на ключевой и дальновидной концепции этого предприятия. Посредничество между позициями сторон без четкого представления о пункте назначения приведет к повторению кемп-дэвидского провала.