Примерами организаций являются местный супермаркет, General Electric, Американский конгресс, католическая церковь, немецкий Конституционный суд, Франция и Организация Объединенных Наций. Примерами институтов являются семья, конституции, бумажные деньги, рыночная экономика и правосудие переходного периода (transitional justice). Организации и институты можно соотнести с «экземпляром» и «типом», то есть частным случаем идеи и самой идеей. Биржа – это институт (тип), Нью-Йоркская биржа – это организация (экземпляр этого института). Национальное государство – это институт, Франция – организация. Некоторые организации, такие как ООН, не являются экземплярами институтов. И наоборот, некоторые институты (например, рыночная экономика) не имеют организаций-экземпляров. Специальные рынки, однако (например, рынок квот на загрязнение окружающей среды), могут быть организациями. Хотя я буду рассматривать главным образом организации, их легче понять именно на фоне институтов.
Организации – это коллективные акторы, определяемые своей способностью к коллективному принятию решений. В некоторых случаях такая способность может выражаться в отсылке к конкретному моменту времени – например, 4 июля 1776 года для США или 24 октября 1945 года для Организации Объединенных Наций. В других случаях – Франция или католическая церковь – об организациях следует говорить как о возникших или развившихся, а не созданных. Иногда, тем не менее, трудно отследить момент, когда слабоструктурированное объединение индивидов кристаллизируется в коллективного актора с сохраняющейся во времени идентичностью – просто наступает время, когда мы можем сказать, что это произошло.
Институты – это средства создания вещей, образующихся или развивающихся постепенно, хотя как только они приняли определенную форму, они могут целенаправленно использоваться и применяться организациями. В качестве примера рассмотрим переходный период в Восточной Европе в 1989–1990 годах. Новые демократии приняли институт рыночной экономики и создали для его осуществления фондовые биржи и другие организации. В свои конституции они включили положение об институте конституционных судов, наделенных полномочиями отменять неконституционные законы. Имея дело с автократическими предшественниками, они учредили институты правосудия переходного периода.
Эти три института (рыночная экономика, конституционные суды и правосудие переходного типа) существовали не всегда. Хотя Адам Смит, возможно, не так уж и ошибался, когда утверждал в качестве универсального факта «некоторую склонность человеческой натуры… вести обмен, выменивать одну вещь на другую», эту склонность могут сдерживать другие люди. В частности, она может блокироваться недоверием, которое характеризует «войну всех против всех» в гоббсовском «естественном состоянии». Чтобы преодолеть это недоверие, могут потребоваться институты. В примитивных условиях «обмен» может оказаться слишком рискованным, если сильный может просто отнять имущество слабого, ничего не предложив взамен. Тогда лучше держать свое имущество при себе, подальше от чужих глаз. Даже если основная проблема преодолена при помощи полиции, любовь к «безбилетничеству» и недоверие по-прежнему могут создавать серьезные препятствия для эффективного функционирования рынка. Если у меня есть хорошая идея относительно того, как дешевле производить определенный продукт, я могу не спешить ее воплощать, зная, что ею могут воспользоваться другие, сэкономив тем самым на затратах на разработку. Ответом на эту проблему становится институт патентной системы. Если заемщики хотят использовать свой дом и землю в качестве залога, заимодавцы появятся только тогда, когда будут уверены, что собственность не была перезаложена несколько раз. Чтобы решить эту проблему, государство может создать кадастр, в который они смогут заглянуть прежде, чем предоставлять заем. Для того чтобы возникли эти институты, которые в теперешней усовершенствованной форме могут быть прямо заимствованы новыми государствами, потребовались столетия.
Сегодня может показаться очевидным, что, если у страны есть конституция, ей также нужен политический механизм, позволяющий отменять неконституционные законы. Обычно эта задача (судебный надзор) ложится на суд, будь он смешанным, занятым также решением других вопросов, как в США, или специализированным конституционным, как на европейском континенте. Однако исторически конституции существовали задолго до конституционных судов[321]. Хотя Конституция США учредила Верховный суд, который был наделен полномочиями по отмене законов штатов, у него нет четко прописанных полномочий объявлять неконституционными федеральные законы. Когда этот суд в 1803 году присвоил себе эти полномочия в деле Марбери против Мэдисона, это, по сути, был акт самонастройки системы. В 1854 году Верховный суд Норвегии также взял на себя осуществление судебного надзора, который не упоминается в конституции страны. В 1971 году французский Конституционный совет, вопреки открыто выраженным намерениям авторов действующей конституции, позволил себе отменить законодательный акт, нарушавший Декларацию прав человека и гражданина 1789 года. Верховный суд Израиля также позволил себе отменить акт, нарушавший один из «Основных законов» страны, тем самым превратив частичную конституцию в полноценную. Хотя каждое из этих решений в свое время носило противоречивый характер, все они, кроме последнего, стали неотъемлемыми элементами институционального ландшафта.
Сегодня существует представление, что лидеры репрессивных режимов должны ответить перед судом после падения режима. Если новые лидеры страны не проявят инициативы, эту задачу может взять на себя международное сообщество (Руанда и бывшая Югославия). Оно также может оказывать давление на новый режим (Индонезия) или создать смешанные суды с участием местных и международных представителей (Сьерра-Леоне и Камбоджа). Сегодня существует своего рода правосудие переходного периода. Но если мы обратимся к прошлому, то увидим, что внесудебные расправы в целях мести или отстранения от власти всегда были самым распространенным способом борьбы с лидерами репрессивных режимов. Решение союзников в 1814 и 1815 годах не казнить Наполеона, а отправить его в ссылку, было важным шагом в процессе «останавливания руки возмездия». В конце Второй мировой войны многие союзные лидеры хотели, чтобы нацистские преступники были показательно расстреляны как люди, стоящие вне закона, а не предстали перед судом. В конце концов, однако, Нюрнбергский процесс показал пример почти образцового следования потребности выносить приговор на основании фактов и соблюдать нормы отправления правосудия. Некоторые из обвиняемых были в итоге оправданы. В некоторых странах, оккупированных немцами, в 1944–1945 годах присутствовали элементы самосуда, но их очень скоро вытеснила власть закона. Когда спустя сорок пять лет пали коммунистические режимы, все согласились, что, разбираясь с преступлениями, нельзя подражать их беззаконной практике.
Проблема мониторинга
Организация может иметь членов или сотрудников. Члены также могут быть сотрудниками, как в рабочих кооперативах. Члены взаимодействуют горизонтально, через процессы спора, торга и голосования, которые я рассматривал в предыдущей главе. Вертикальные отношения между сотрудниками и их начальниками носят иной характер. Для упрощения предположим, что в организации имеется только один руководитель («принципал») и множество сотрудников («агенты»). Проблема принципал-агент возникает, когда, как это часто случается, их интересы расходятся. Рабочие могут быть заинтересованы в умеренном темпе работы, тогда как менеджер, возможно, хочет заставить их прикладывать больше усилий. Если он попытается совместить эти два интереса, заплатив рабочим в зависимости от приложенных усилий, у него могут возникнуть трудности с мониторингом их работы или же этот процесс может оказаться слишком дорогостоящим. Традиционно это входило в задачи бригадира или мастера, но как менеджер может быть уверен, что бригадир не требует от рабочих взятки или не пользуется своей властью для удовлетворения собственных финансовых и сексуальных потребностей? В XIX веке рабочее место часто характеризовалось «тиранией начальника». В таком случае, кто будет надсматривать за надсмотрщиками? Как мы вскоре увидим, такие проблемы могут возникать, даже когда принципалы и агенты совпадают как в рабочем кооперативе.
Сходным образом глава государственного учреждения заинтересован в том, чтобы сотрудники были честными, то есть не брали и не вымогали взятки у населения. Он также заинтересован в эффективности, чтобы размеры общественного сектора были сведены к минимуму. Сотрудники могут иметь противоположные интересы в обоих отношениях. Если они мотивированы только своими эгоистическими экономическими интересами, они будут брать взятки, когда это сходит им с рук. Как следствие их заинтересованности во власти, у агентов также появится стимул раздувать штат своих департаментов и увеличивать количество подчиненных. И снова мониторинг может оказаться очень сложным. Иногда принципал может поймать за руку берущего взятку агента, но на этот метод нельзя полагаться. Он может попытаться сократить возможности для коррупции, например, проводя тендер для государственных контрактов, но это предосторожность не поможет, если агенты составляют контракты таким образом, чтобы они были выгодны определенным поставщикам. Поскольку агенты часто обладают почти монополией на информацию, принципал может оказаться не в состоянии решить, какие заявки на увеличение штата оправданны, а какие нет.
Не одни только подчиненные могут иметь стимулы, расходящиеся с интересами организации. Президентам американских университетов пришлось уйти в отставку, когда выяснилось, что они назначали себе большие зарплаты или делали ремонт у себя дома за счет организации. Один из американских вице-президентов (Спиро Эгнью) вынужден был уйти в отставку, когда против него были выдвинуты обвинения в коррупции. Клептократия (правление воров) стала слишком знакомым явлением во всем мире. Хотя в каком-то смысле они являются принципалами, эти лидеры тоже могут выступать объектами мониторинга. Однако надзиратели (избиратели, советы попечителей, акционеры, Всемирный банк или МВФ) зачастую терпели очевидную неудачу в регулировании поведения своего топ-менеджмента или глав государства. Как и в других случаях, им может не хватать либо информации, необходимой, чтобы сглаживать перекосы, либо стимулов это делать.
В рабочих кооперативах может возникнуть конфликт между рабочими как принципалами и рабочими как агентами. Выступая на Конгрессе социальных наук в 1863 году, сэр Джеймс Кей-Шаттлворт сказал, имея в виду ланкширскую кооперативную бумагопрядильную фабрику:
[Тогда] встал замечательный вопрос: какие выгоды должны получать дольщики этой фабрики помимо обычных? Первым требованием, выдвигавшимся в таких обществах, было требование отдавать предпочтение семьям дольщиков, чтобы рабочие фабрики отбирались из их числа. <…> На примере своей собственности он наблюдал провал одного из таких начинаний. Существовал соблазн поставить под вопрос принцип кооперации в этом смысле, так как дольщики должны получать преимущественное право найма их семей на работу на фабрике. Прямым следствием этой меры было то, что вместо соблюдения строгой дисциплины и внимательного отношения к машинам, столь необходимого на бумагопрядильных фабриках (он может также упомянуть, что дисциплина в полку бывает менее строгой, чем на бумагопрядильной фабрике), на своих квартальных и полугодовых собраниях рабочие заявляли против надзирателей самые гневные жалобы, а надзиратель, осмелившийся уволить рабочего-дольщика, сталкивался с опасностью быть отставленным на следующем собрании[322].
Еще одна распространенная проблема кооперативов возникала из нежелания сокращать персонал в периоды низкого спроса. Комментируя упадок «Волверхемптон Плейт-Локсмитс», в 1878 г. современник писал:
Если бы дело велось частным мануфактурщиком, он бы, возможно, уволил работников, которым, из-за падения спроса на товар, он не находил достойного применения, и приложил бы все силы к развитию оставшейся торговли. Но от рабочих, которые образовали акционерное общество, это потребовало бы самопожертвования, к которому они не были готовы. Вместо этого они работали на склад в надежде на оживление спроса. А поскольку тот так и не ожил, тогда как их ресурсы оказались исчерпаны, они с неизбежностью пришли к печальному концу. Долги множились, лучшие работники уходили.
Решения проблемы принципала и агента
С халтурой, раздуванием штатов, коррупцией и прочими похожими проблемами можно бороться, воздействуя либо на стимулы, либо на возможности (см. главу IX). Последнее решение трудно проводить в жизнь. Чтобы быть эффективным, агент нуждается в независимости и свободе действия. Рабов редко использовали для труда, требующего прилежания и аккуратности. Может оказаться невозможным выстроить ситуацию таким образом, чтобы агент мог осуществлять цели принципала и при этом был не способен преследовать собственные. К этой задаче можно приблизиться, если, например, те, кто принимает решения, будут оставаться в своей должности столь короткое время, что их будет трудно подкупить. Система судов присяжных и американские коллегии выборщиков (в первоначальном замысле) были оправданы (среди прочего) именно по этим основаниям. Избрание на короткий срок (часто в сочетании с запретом на переизбрание) и частая ротация назначаемых чиновников также должны снижать возможности коррупции. Вышеназванные методы, однако, слишком затратны с точки зрения эффективности. К тому времени, как только чиновники достаточно освоят свою работу, чтобы хорошо ее выполнять, им, возможно, уже придется ее покинуть.
Более перспективным может оказаться воздействие на стимулы. Путем поощрения усердного труда или применения штрафов за халтурную работу стимулы агента и принципала могут быть приведены в соответствие. В профессиях, где индивидуальные усилия могут быть измерены объемом произведенного продукта, проблему можно решить с помощью сдельной оплаты труда. Однако иногда технология позволяет компании измерять только производительность труда группы рабочих. Кроме того, использование индивидуальной сдельной оплаты может оказаться контрпродуктивным. Если вы платите каждому члену футбольной команды (или нападающим) в зависимости от количества забитых голов, выступление команды в целом может оказаться неэффективным. Хороший командный игрок – тот, кто отдаст пас другому, если тот находится в лучшем положении. В этом случае компания может решить проблему, установив систему командных бонусов, чтобы рабочие имели стимул следить за работой друг друга.
И все же, если – как это часто случается – стоимость мониторинга превышает выгоды того, кто ведет наблюдение, у него может не оказаться материальных стимулов для его проведения. Футбольный игрок может решить, что не стоит труда (который может быть значительным) бранить товарища по команде за «звездное» поведение. Хотя может сложиться социальная норма, направленная против халтурщиков, эмпирические свидетельства на этот счет неоднозначны. Нормы складываются скорее внутри небольших групп, потому что их членам легче наблюдать друг за другом и каждому из них «безбилетничество» другого наносит гораздо больший вред. Но даже здесь их возникновение необязательно будет спонтанным (см. главу XX). Нормы против звездного поведения или эгоистической игры в футболе могут быть тесно связаны с политикой тренера, наказывающего игроков, которые слишком много думают о себе и слишком мало – о своей команде. Хотя есть анекдотические примеры, когда игроки наказывают тех, кто не сделал пас находящемуся в лучшем положении партнеру по команде, тем, что тоже не дают им пас.
Вопрос о том, кто будет надзирать за надзирателем или наблюдать за наблюдателем, теоретически может быть решен с помощью своего рода круговой системы, в которой каждое лицо в цепочке имеет прямой материальный стимул наказывать человека слева, потому что если он не сделает этого, то сам будет наказан человеком справа. На практике подобных схем не существует. Футболисты передают мяч игрокам, которые отдают его тем, кто не передавал пас. Однако соблазн «безбилетничества» может быть смягчен доверием. Если компания предлагает зарплаты выше существующего уровня, рабочие (или некоторые из них) могут в ответ прилагать максимум усилий. Загвоздка здесь состоит в том, что у компании может не оказаться стимула вводить такую схему. Хотя общий выпуск продукции (и, следовательно, общий доход) увеличится, возрастут и расходы на заработную плату. Если в результате прибыль снизится, компании выгоднее предлагать конкурентный уровень заработной платы.
Организация недоверия
Политические конституции часто стремятся к тому, чтобы быть круговыми системами сдержек и противовесов, в которых все институты ведут наблюдение за деятельностью друг друга. Это стремление, однако, не нашло реализации, возможно, ни в одной из существующих конституций. Конституционный механизм обычно покоится на «недвижимом движителе» или «непроверяемом проверяющем», части, которая наблюдает за другими, сама не будучи объектом наблюдения. В США это положение занимает Верховный суд. В других странах это парламенты. Например, в Румынии парламент может отменить решение конституционного суда, если тот отменил его законодательный акт (это наследие коммунистической эпохи, когда парламент был формально всемогущим, а де-факто бессильным). Во Франции парламент также был недвижимым движителем вплоть до 1971 года. И все же, по крайней мере, в англо-американской традиции конституционный замысел покоится на принципе, сформулированном Давидом Юмом: «Это… справедливая политическая максима, что каждый человек должен считаться жуликом». В такой перспективе конституции представляют собой формы организованного недоверия.
Американская конституция является, возможно, наиболее детально разработанным выражением такого отношения. Поразительные черты дебатов на Конституционном конвенте 1787 года и документа, который был принят в его ходе, – постоянная озабоченность возможностью коррупции, взяток и угроз, а также необходимостью уничтожить любые лазейки для их возникновения. Приведем один пример. Специальный комитет по представительству рекомендовал 9 июля, чтобы, «учитывая, что нынешнее положение Штатов может измениться как по уровню благосостояния, так и по количеству жителей, законодательная власть получила бы разрешение время от времени увеличивать число представителей». В ответ Эдмунд Рэндольф выразил «тревогу, что, поскольку количество не будет меняться, пока этого не захочет национальный законодательный орган, не будет недостатка в предлогах для того, чтобы отложить изменения и оставить власть в руках тех, кому она принадлежит». Сходным образом Джордж Мейсон утверждал: «Судя по человеческой природе, мы можем утверждать, что те, в чьих руках власть, не отдадут ее, пока могут ее удерживать». Мягко говоря, мы можем допустить вместе с Юмом, что те, кто стоит у власти, должны пытаться ее удержать. Хотя некоторые политики могут работать (и все будут утверждать, что работают) ради общего блага, мы должны экономно использовать доверие. Грубо говоря, мы должны заключить, что те, у кого в руках власть, будут пользоваться ею для ее удержания и по возможности расширения. Конституции в такой перспективе – это механизмы, призванные воспрепятствовать этому. Не будучи единственной функцией, которую выполняют конституции, эта зачастую является одной из тех вещей, на которую они нацелены.
Способность этой нормативной рамки объяснить принятие реальных конституций зависит от того, в какой степени ее создатели заботятся об общих, а не о своих частных интересах или страстях. Как я отмечал в конце главы XIII, ни в коем случае не следует принимать на веру то, что они якобы свободны от такого рода мотиваций. В то же время нормативное давление, заставляющее действовать так, как будто они руководствуются лишь доводами рассудка, – цивилизующая сила лицемерия может повлиять на конституционное собрание сильнее, чем на обычный законодательный орган. Кроме того, как я утверждал в предыдущей главе, преследование эгоистических интересов оказывает меньшее влияние на решения в процессе принятия конституции. По этой причине конституционные собрания, работающие за закрытыми дверьми, часто способны уменьшить искажающее действие страстей, не поплатившись за это торгом, слишком сильно окрашенным корыстью[323].
С учетом данного пояснения позвольте мне привести условный пример того, как организованное недоверие можно было бы воплотить в серии взаимосвязанных мер. Многие из этих черт можно найти в современных системах. Остальные включены только для того, чтобы проиллюстрировать, сколько труда придется приложить тому, кто захочет устранить все возможные лазейки.
1. Чтобы предотвратить вмешательство правительства в вопросы политической справедливости, конституция должна требовать, чтобы уголовные дела рассматривались судами присяжных или чтобы судьи определялись на дела методом случайного выбора (либо с помощью какой-то еще механической процедуры). При отсутствии положений такого рода правительство может судить своих политических оппонентов и обеспечивать обвинительные приговоры при помощи прикормленных судей.
2. Чтобы помешать правительству манипулировать избирательной системой, избирательное законодательство должно быть прописано в конституции, а не определяться обычным законодательством. Изменение границ избирательных округов с учетом изменений в составе населения также должно производиться с помощью механической формулы или возлагаться на независимую комиссию. Недавняя американская и французская история изобилует примерами того, как действующее правительство изменяло избирательное законодательство, чтобы остаться у власти.
3. Чтобы помешать правительству манипулировать потоком информации, государственные радио и телевидение должны управляться независимой комиссией («британская модель»), а не комиссией, назначаемой правительством («французская модель»). Должна быть также обеспечена защита частных средств массовой информации. Эфирные частоты должны распределяться независимыми комиссиями. Правительству должно быть запрещено распределять такие жизненно необходимые для прессы ресурсы, как бумага и типографская краска, или же такие решения должны возлагаться на «независимый совет по фондированию». Как показал опыт, сочетание свободных от манипуляции выборов и прессы очень эффективно для предотвращения голода и других бедствий. Если те, у кого есть соблазн действовать против интересов общества, знают, что об этом станет известно электорату, который может отправить их в отставку, вероятность совершения подобных действий уменьшается.
4. Чтобы помешать правительству манипулировать денежной политикой как инструментом собственного переизбрания, эта политика должна быть прерогативой независимого центрального банка. Альтернативное, но менее привлекательное решение: пусть решения по поводу экономической политики принимает компьютерная программа, созданная тремя экономистами, наугад выбранными в пяти ведущих экономических вузах страны, пересматриваемая каждые пять лет.
5. Чтобы воспрепятствовать тенденциозным и догматичным центральным банкирам проводить губительную денежную политику, должна быть предусмотрена возможность их отставки, если за нее выступает подавляющее большинство парламента (2 / 3 или 3 / 4). У них должен быть ограниченный срок пребывания в должности (не так, как у бывших председателей итальянского Центрального банка), и они должны назначаться лишь на один срок (не так, как нынешний итальянский глава Центрального банка).
6. Чтобы помешать правительству манипулировать статистической информацией как инструментом для переизбрания, сбор информации должен быть поручен независимому бюро по статистике. В Британии канцлер казначейства принял меры, чтобы сделать Управление национальной статистики независимым от правительства («Файнэншл таймс» от 2 декабря 2005 г.). Заголовок в «Нью-Йорк таймс» (от 22 сентября 2002 г.) гласил: «Некоторые эксперты опасаются политического давления на уголовно-статистические агентства». Также сообщалось о политическом давлении на статистику занятости [ «В Бюро трудовой статистики должно быть проведено расследование» («Нью-Йорк пост» от 29 сентября 2000 г.)]. В более тонких случаях выбор модели эконометрического прогнозирования тоже имеет значение. Ясно, что чем больше людям кажется, что в стране ниже преступность и безработица и больше перспективы роста, тем больше шансов на переизбрание власть предержащих. В дополнение к запрету на использование денежной политики для манипулирования реальностью необходимо запретить правительствам пользоваться статистикой для манипулирования представлениями об этой реальности.
7. Чтобы воспрепятствовать подавлению оппозиции правительством, основные политические партии должны получать дотации в определенной пропорции от доли их голосов и количества мест в парламенте. Размер дотаций должен быть зафиксирован в конституции и может быть привязан к цене на золото[324].
8. Чтобы помешать правительству принимать законы, обслуживающие его интересы, в конституции должны быть определены некоторые категории законов, которые должны вступать в силу лишь через некоторое время (год или более) после принятия. При помощи этого механизма будет создаваться искусственная завеса неведения, за которой сто́роны, преследующие свои интересы, могут иметь стимул принимать справедливые решения.
9. Чтобы не дать правительству обойти эти ограничения посредством использования большинства в парламенте, для внесения поправок в конституцию нужно требовать квалифицированное большинство, отсрочки и т. д. Сами статьи поправок должны быть неприкосновенными, то есть защищены от изменения.
10. Чтобы лишить правительство возможности игнорировать эти ограничения, как это было когда-то во Франции, конституция должна предусматривать механизм судебного надзора со стороны независимого конституционного или верховного суда.
11. Чтобы помешать правительству манипулировать судебным надзором путем увеличения числа судей в Конституционном или Верховном суде, это число не должно быть отдано на откуп законодателям, как в США и некоторых других странах, а должно быть зафиксировано в конституции.
12. Чтобы помешать догматичным или идеологизированным судьям в Конституционном или Верховном суде игнорировать подавляющее народное большинство, должна быть предусмотрена возможность отправлять их в отставку, если за это выступает квалифицированное большинство (две трети или три четверти) в парламенте. В отличие от практики, принятой в американском Верховном суде, срок их пребывания в должности должен быть ограничен. Кроме того, они не должны переизбираться.
Как показывает этот пример, конституция может быть крайне замысловатой структурой. При отсутствии одного промежуточного элемента остальные могут стать неэффективными или даже вредными (см. анализ ниже). В то же время есть реальная опасность того, что конституция может стать настолько негибкой, что помешает политической системе реагировать на чрезвычайные ситуации. Конституционные ограничения в денежной политике или избирательном законодательстве могут в конкретном случае иметь катастрофические последствия. На Конституционном конвенте в Филадельфии Джордж Мейсон отмечал, что хотя он смертельно ненавидел бумажные деньги, поскольку он не мог предвидеть все непредвиденные обстоятельства, ему не хотелось связывать руки легислатуры. Он заметил, что последняя война могла бы не произойти, если бы существовал такой запрет. Подобным образом, когда в 1946 году итальянский парламент решил не прописывать в конституции стабильность денежного обращения, одно из возражений заключалось в том, что во время войны государство должно иметь свободу действий. В 1945 году генерал де Голль путем манипуляций с французской избирательной системой оттеснил от власти коммунистов. Много лет спустя комментируя предложение включить закон о выборах в конституцию, он сказал: «Никогда не знаешь, что может произойти. Может так случиться, что однажды снова возникнет необходимость вернуться к пропорциональной системе голосования в интересах нации, как в 1945 году. Мы не должны связывать себе руки». Если оглянуться назад, то Франция должна быть благодарна за это решение.
Проблема может быть резюмирована в двух знаменитых замечаниях, касающихся американской конституции. Комментируя Акт о куклукс-клане 1871 года, Джон Поттер Стоктон заметил, что «конституции – это цепи, которыми люди себя сковывают, будучи в здравом уме, чтобы не наложить на себя руки в дни безумия». В 1949 году Роберт Джексон заявил: «Билль о правах – не самоубийственный пакт». Не так-то легко воспрепятствовать тому, чтобы конституция, замышлявшаяся как средство предотвращения самоубийства, не обратилась бы однажды в самоубийственный пакт.
Проблема второго лучшего
Оставив этот вопрос в стороне, давайте теперь предположим, что если 12 перечисленных мною условий (или другие условия подобного рода) удовлетворены, политическая система в некотором смысле, который для наших целей необязательно уточнять, будет оптимальной. В реальности такой результат едва ли достижим. Трудно все сделать правильно. Однако можно стремиться максимально приблизиться к оптимуму при предположительно разумном допущении, что чем больше условий оптимальности удовлетворено, тем ближе мы к нему подходим. Это допущение ошибочно. При самых общих условиях неверно, что ситуация, в которой удовлетворяются многие, но не все требования оптимальности, обязательно или с большей вероятностью превзойдет ситуацию, в которой выполняется меньшее число условий. Если обраться к 12 пунктам, предложенным выше, априори неясно, что лучше – судебный надзор без контроля над судьями или полное его отсутствие, независимые центральные банки без контроля над банкирами или система, передающая денежную политику в руки правительства.
Исследование Токвилем старого режима во Франции может рассматриваться в этой перспективе. Та система характеризовалась рядом черт, которые было бы трудно найти в хорошо организованном обществе. Королевская администрация была наделена широкими и неопределенными, неограниченными полномочиями. Принцип продажи должностей делал невозможной рациональную бюрократию. Блокирование работы парламентов, крайняя политизированность судов, руководствовавшихся преимущественно собственными интересами, делали затруднительным проведение последовательной политики. И все же, как утверждал Токвиль, с учетом первой из этих черт, присутствие двух других было в действительности благотворным:
Правительство в своем стремлении все обратить в деньги, пустив в продажу бо́льшую часть общественных должностей, само лишило себя возможности раздавать и отбирать их по своему усмотрению. Таким образом, одна из его страстей в значительной степени повредила развитию другой: его алчность явилась мощным противовесом властолюбию. Тем самым в своих действиях оно было вынуждено беспрестанно сталкиваться с ограничением, им же созданным, которое оно не могло подвергнуть разрушению. Правительству часто приходилось видеть, как самые решительные его намерения при исполнении утрачивали энергию и силу. Такой странный и порочный характер государственных должностей выступал своего рода политической гарантией против всемогущества центральной власти. Он был своеобразной беспорядочно построенной плотиной, сдерживающей силу правительства и ослабляющей его натиск. <…> Беспорядочное вмешательство судов в дела управления, часто нарушавшее заведенный администрацией порядок, иногда служило защитой свободы людей – это было зло, но оно умеряло зло еще большее.
В своем анализе английского законодательства XVIII века Джеймс Фитцджеймс Стифен отмечал, что чрезмерный акцент на технические детали закона «смягчает, хотя и иррациональным, прихотливым образом, чрезмерную суровость старых уголовных законов». Комментируя исламское уголовное законодательство, он также писал, что оно «смягчало экстравагантную жестокость своих положений правилами доказательств, которые практически исключали любую возможность проведения этих положений в жизнь». Точно так же Османская империя, царский режим в России, Италия времен Муссолини и Испания эпохи Франко характеризовались как «деспотизм, смягченный бессилием». По сравнению с безжалостно эффективной нацистской Германией это действительно были мягкие режимы.
Токвиль также отмечал, что, когда чиновники старого режима попытались заменить ненавистную всем трудовую повинность на строительстве дорог (corvée) налогом, который шел бы на их поддержание, они оставили эти попытки, страшась того, что «как только будет образован такой фонд, ничто не помешает казначейству воспользоваться им для своих нужд, так что вскоре налогоплательщиков обложат новым налогом и при этом сохранят трудовую повинность». Это явление очень распространено. Когда политики предлагают государственным медучреждениям принимать в первую очередь тех, кому нужно помочь вернуться к работе, они обычно обещают направить социальные выгоды от этого таким образом, чтобы они вернулись в сами медучреждения, отчего выиграли бы все пациенты. Администрация больниц обычно относится к таким предложениям скептически, подозревая, что прибыль осядет в правительственных сейфах. С таким же скептицизмом в Калифорнии были встречены предложения распределять воду тем фермам, которые эффективнее ею распорядятся, чтобы затем употребить образовавшийся излишек для улучшения водоснабжения всех остальных. Ситуация с двумя субоптимальными элементами – неэффективная система приоритетов в распределении скудных благ и правительство, не выполняющее свои обещания (или обещания своих предшественников), – может оказаться лучше, чем та, в которой первый элемент устранен.
Эти случаи напоминают те, когда политики устраняют животных, которые создают неудобства людям, а потом выясняется, что еще большее неудобство причиняют организмы, размножение которых сдерживали эти животные. Например, когда Мао Цзэдун решил истребить воробьев, так как они массово пожирают зерно, ему позднее пришлось импортировать их заново из Советского Союза, когда вредители, которых они сдерживали, стали размножаться с катастрофическими последствиями для экологии. Общества не меньше, чем экосистемы, могут иметь внешне абсурдные или вредные черты, устранение которых, однако, наносит еще больший вред. Возможно, это одна из причин, по которой Эдмунд Бёрк и его последователи так настаивали на своей критике рационалистского институционального замысла.
Эту линию рассуждений можно продолжить очень далеко. Когда рабочие получили право голоса, противники этого заявляли, что устранение несправедливости по отношению к рабочим дестабилизирует общество в самых разных аспектах и создает еще бо́льшую несправедливость по отношению к богатым, чья собственность, как ожидается, может быть конфискована в пользу бедняков. Этот довод кладет на одни весы два набора соображений, обладающих разным весом. Но так как эта книга об объяснении социальных явлений, а не об их оценке с нормативной точки зрения, я не стану разбирать этот вопрос.
Библиографические примечания
Различие между организациями институтами взято из К. Оффе «Роль институтов в распределении и контроле над социальными силами» (Offe C. «Institutions» role in the distribution and control of social power // Shapiro I., Skowronek S., Gavlin D. (eds). The Art of the State. New York University Press, 2006). «Подъем рынков» является центральной темой книги Д. Норта «Структура и изменение в экономической истории» (North D. Structure and Change in Economic History. New York: Norton, 1981). Возникновение судебного контроля – тема работы под ред. Э. Смита «Конституционное правосудие при старых конституциях» (Smith E. (ed.). Constitutional Justice Under Old Constitutions. The Hague: Kluwer, 1995). Касательно возникновения юстиции переходного типа см. Дж. Дж. Басс «Остановить руку возмездия» (Bass G. J. Stay the Hand of Vengeance. Cambridge, MA: Harvard University Press, 2001). Полезным чтением по теме (определяемой мной несколько идиосинкратично) организаций – «Политическая экономия институтов» под ред. К. Менара (Ménard C. (ed.). The Political Economy of Institutions. Cheltenham: Edward Elgar, 2004). Проблема приведения в соответствие стимулов индивида и организации является темой книги Ж.-Ж. Лаффонта и Ж. Тироля «Теория стимулов в снабжении и регулировании» (Laffont J.-J., Tirole J. A. Theory of Incentives in Procurement and Regulation. Cambridge, MA: MIT Press, 1994). Всеобъемлющее руководство по вопросу коррупции – «Политическая коррупция» под ред. А. Хайденхаймера, М. Джонстона и В. Левиня (Heidenheimer A., Johnston M., LeVine V. (eds.). Political Corruption. New Brunswick, NJ: Transaction Publishers, 1989). Цитаты, касающиеся английских кооперативов XIX века, взяты из книги Б. Джонса «Кооперативное производство» (Jones B. Co-operative Production. Oxford University Press, 1894; New York: Kelley, 1968). Идея «круговой системы» взаимного мониторинга обсуждалась в работе «Давление равных и партнерство» Э. Канделя и Э. Лазэра (Kandel E., Lazear E. Peer pressure and partnership // Journal of Political Economy. 1992. Vol. 100. P. 801–817), а также в статье Р. Калверта «Рациональные акторы, равновесие и социальные институты» (Calvert R. Rational actors, equilibrium, and social institutions // Knight J., Sened I. (eds). Explaining Social Institutions. Ann Arbor: University of Michigan Press, 1995) (reprinted in Ménard, The Political Economy of Institutions). Относительная важность доверия и стимулов в компаниях обсуждается в работе Е. Фера и А. Фалька «Психологическое основание стимулов» (Fehr E., Falk A. Psychological foundation of incentives // Europe an Economic Review. 2002. Vol. 46. P. 687–724). «Юмовские» истоки американской конституции прослеживаются в книге М. Уайта «Философия, федералист и конституция» (White M. Philosophy. The Federalist, and the Constitution. Oxford University Press, 1987). Цитата из де Голля взята из книги А. Пейрефит «Это де Голль» (Peyrefitte A. C’était de Gaulle. Paris: Fayard. 1994. Vol. 1. P. 452). Идея «второго лучшего» введена Р. Дж. Липси и К. Ла нкас тер ом в «Общей теории второго лу чшего» (Липси Дж. Р., Ланкастер К. Общая теория второго лучшего // Вехи экономической мысли. Т. 4: Экономика благосостояния и общественный выбор / пер. с англ. под общ. ред. А. П. Заостровцева; Институт «Экономическая школа» ГУ ВШЭ. СПб.: Экономическая школа, 2004). Анализу старого режима у Токвиля посвящена моя статья «Токвиль о 1789 годе: предварительные условия, катализаторы и спусковые механизмы» (Tocqueville on 1789: Preconditions, precipitants, and triggers // Welch C. (ed.). The Cambridge Companion to Tocqueville. Cambridge University Press, 2006). Процитированные фрагменты из Стифена содержатся в его «Истории уголовного права в Англии» (Стифен Дж. Уголовное право Англии в кратком начертании. СПб., 1865). История о Мао Цзэдуне взята из Дж. Чана и Дж. Халлидея «Мао: неизвестная история» (Chang J., Halliday J. Mao: The Unknown Story. New York: Knopf, 2005. P. 430–431). Я излагаю свои взгляды на институциональные изменения на нормативной основе в главе 4 «Соломонова решения» (Solomonic Judgments. Cambridge University Press, 1989).