Параллельно с работой по усовершенствованию мобилизационной готовности армии и проведению новых законопроектов шла большая работа по реорганизации армии.
Мне, по моей должности, пришлось вплотную соприкасаться с работой законодательных учреждений: Государственной думы и Государственного совета.
Знакомясь по делам и различным журналам со старой работой Главного штаба, эпохи Милютина и Ванновского и начальника Главного штаба Обручева, невольно обращалось внимание, что тогда, по сравнению с деятельностью Главного штаба эпохи Куропаткина и периода японской войны и первых лет после нее, работа велась гораздо серьезней и основательней. Работы же последнего периода были и по замыслу и по разработке много хуже. Получалось впечатление, что сверху не было достаточного контроля, а исполнительные органы как-то халатно относились к работе, а самые исполнители как-то измельчали.
Вот в этом-то отношении Государственная дума 3-го и 4-го созывов сыграла большую роль. Почувствовался известный посторонний контроль, стало зазорным выслушивать обидные замечания от членов Думы или Государственного совета, и наши военные главные управления сильно подтянулись, и законопроекты стали представляться в более разработанной и более обдуманной форме.
Были, конечно, трения с Государственной думой на почве лично неприязненных отношений Думы к военному министру Сухомлинову и обратно, но все же, как мною было отмечено в «Воспоминаниях», Государственная дума (кроме ее левого крыла) всецело шла навстречу военному ведомству в вопросах усовершенствования готовности армии.
Было два вопроса, которые особенно сильно ставили в вину Сухомлинову. Это вопрос об упразднении крепостей и то, что, жалуясь на недостатки кредитов, он не умел наладить дело так, чтобы расходовались и те кредиты, которые отпускались из государственного казначейства военному ведомству.
За упразднение крепостей Сухомлинова ругают до сих пор очень многие, не исключая и военных (например, профессор Н.Н. Головин184), а за неумение распоряжаться кредитами на Сухомлинова особенно сильно нападал бывший министр финансов граф Коковцов. На этих двух вопросах следует остановиться.
Из наших крепостей в вполне современный вид была приведена только одна Владивостокская крепость (ко времени мировой войны не были закончены некоторые крепостные работы). Севастополь имел современные морские батареи (то есть для действий по неприятельскому флоту).
Кронштадт представлял из себя устаревшую крепость, но путем устройства дальнобойных батарей на обоих берегах Финского залива подступы к Кронштадту были обеспечены от покушений со стороны неприятельского флота. Ряд укреплений у Гельсингфорса, Ганге, Ревеля, Балтийского порта и острова Нарге давали серьезную опору нашему флоту и в связи с минными заграждениями давали почти полную уверенность, что неприятельский флот (кроме подводных лодок) не посмеет рискнуть на продвижение в Финский залив. Для обеспечения от прорыва неприятельского флота в Рижский залив имелась также целая система батарей, вооруженных современной артиллерией.
Для выноса действий нашего флота в Балтийское море с целью непосредственно угрожать побережью Германии, в Либаве сооружалась база для флота и устраивалась крепость (впрочем, против этого мероприятия были очень веские соображения). Но ко времени мировой войны сделано было в этом смысле мало, и Либаву пришлось эвакуировать, дабы она не досталась легким трофеем неприятелю. В общем, прибрежная оборона России ко времени мировой войны была в довольно сносном состоянии.
Не то было с сухопутными крепостями. Ковно как крепость была в чрезвычайно плачевном состоянии как в инженерном, так и в артиллерийском отношении. Гродненская крепость строилась по современным требованиям, но далеко была не закончена и не вооружена. Варшавский треугольник крепостей был крайне устаревшим и имел на вооружении старую артиллерию. Брест-Литовск также устарел. В еще худшем положении был Ивангород. Дубенский форт – устарел. Все же остальные крепости Варшавского военного округа были крепостями лишь по названию. Перед военным ведомством возникла дилемма: сохранить ли все эти крепости или нет. Для сохранения необходимо было привести их в современный вид, на что требовались десятилетние работы и громадные средства, которые государственное казначейство могло бы отпустить, но не в одно, а только в несколько десятилетий, и то в ущерб средствам на другие потребности армии. Если же решиться на упразднение ряда крепостей, то являлась возможность выделить более крупные кредиты на нужды армии.
Сухомлинов стал на вторую точку зрения. Из сухопутных крепостей на Западном фронте было решено сохранить: Ковно, Гродно, Новогеоргиевск, Осовец и Брест-Литовск, остальные же упразднить.
Я считал и считаю, что при бывшей обстановке другого решения Сухомлинов принять не мог. (Но надо сказать, что Сухомлинов в частных разговорах говорил, что он вообще за упразднение крепостей. Эти разговоры и вызвали впечатление, что Сухомлинов хотел упразднить все крепости.) Ошибкой, как это впоследствии было признано, было решение упразднить Ивангород. Но фактически, если бы и не было решено его упразднить, то все равно привести его в современный вид ко времени мировой войны мы бы не могли.
Затем, чтобы быть справедливыми, надо отмечать, что за упразднение крепостей высказался Сухомлинов не единолично, но это было мнение и Главного крепостного комитета и всех командующих войсками военных округов.
Вопрос кредитов очень сложный и для публики был мало понятен. Когда даже министр финансов (граф Коковцов[3]) позволял себе под сурдинку пускать слухи о том, что он дает военному ведомству все испрашиваемые кредиты, а что военное ведомство (вследствие глупости и бездарности военного министра) не умеет распределять эти кредиты и значительная их часть возвращается обратно в государственное казначейство, многие члены законодательных палат и широкая публика этому верили и обвиняли во всем военного министра. В действительности же граф Коковцов, будучи формально правым, в то же время многого недоговаривал и умышленно стремился потопить Сухомлинова, которого он ненавидел. Чтобы понять всю историю с кредитами, надо ее разъяснить.
Во времена, когда военными министрами были Ванновский и Куропаткин, существовала так называемая пятилетняя смета. Военному ведомству определялся на пять лет кредит, с отпуском ежегодно определенной суммы. Если деньги, отпущенные на данный год, не были израсходованы, то военное ведомство имело право их израсходовать в последующие года в дополнение к кредитам, отпускаемым на эти года. В случае же если по прошествии указанного пятилетнего срока оставались неизрасходованные кредиты, они – только в этом случае – поступали окончательно обратно в государственное казначейство. При этом порядке не представляло серьезного затруднения сметное правило, по которому нельзя было переносить кредиты из одного сметного параграфа в другой. В случае если по истечении некоторого периода времени выяснялось, что на расходы по каким-либо параграфам не хватает кредита, а по другим оказывается излишек, делалось, по соглашению с министром финансов, представление на Высочайшее Имя о перемене назначения того или иного кредита.
После создания законодательных учреждений изменился порядок сметных исчислений и их испрошения. Было уничтожено и испрошение кредитов для военного и морского ведомств на пятилетний срок. Правда, были разработаны как по военному, так и по морскому ведомству программы о реорганизации и создании сухопутных и морских сил, кои были финансированы и кредиты на их проведение были одобрены, но самое испрошение кредитов на следующий год должно было производиться в сметном порядке именно только на этот год. Те же кредиты, кои оказывались неизрасходованными, поступали на приход в государственное казначейство.
Вот тут-то происходили два обстоятельства, кои существенно отражались как на испрошении кредитов, так и на их расходовании. При составлении сметы первоначально проект сметы рассматривался в особой комиссии под председательством помощника военного министра (еще раньше проект сметы рассматривался в комиссии под председательством начальника Канцелярии Военного министерства для предварительного разъяснения недоразумений, возникавших у представителей Министерства финансов и Государственного контроля).
В этой комиссии представители Министерства финансов и Государственного контроля (предварительно столковавшиеся между собой), по инструкциям министра финансов и государственного контролера, прежде всего заявляли представителям военного ведомства, что на следующий год Министерство финансов может ассигновать военному ведомству такую-то сумму, всегда значительно меньшую испрашиваемой. Начинался торг. После ряда заседаний и ряда взаимных уступок смета рассматривалась окончательно и выделялись вопросы, по которым не было достигнуто соглашения.
Затем возникшие разногласия переносились на рассмотрение новой комиссии под председательством товарища министра финансов. Военное ведомство шло на новые уступки, и затем, с оставшимися разногласиями, смета переносилась на окончательное разрешение в Совет министров, после чего она уже вносилась в Государственную думу.
Во всей этой процедуре всегда происходила сильная урезка сметы по требованию министра финансов. Поэтому граф Коковцов говорит неправду, указывая, что он отпускал военному ведомству все испрашиваемые им кредиты.
Ошибка военного ведомства и слабость военного министра Сухомлинова заключались в том, что не было выработано программы постепенного проведения реформ по реорганизации армии с выделением главного от второстепенного, и в том, что военный министр ради сохранения своего положения не умел и не хотел быть достаточно настойчив в своих требованиях, предъявляемых к государственному казначейству.
Сметы, внесенные в Государственную думу, никогда не утверждались к началу следующего года; сплошь и рядом они проводились через законодательные учреждения лишь к середине года, а Военное министерство получало ежемесячно кредит в 1/2 годовой сметы. Это отражалось и на расходы – особенно по интендантскому и техническому (особенно по крепостным и казарменным работам) ведомствам. Сплошь и рядом военное ведомство не имело возможности как следует развернуть работы в начале года, и к концу года по некоторым параграфам сметы оставались неизрасходованные кредиты, в то время как по другим параграфам было не только все израсходовано, но можно было бы израсходовать еще много для выполнения общей программы. Переносить же кредиты из одних параграфов в другие ведомство не могло. Вот и получались те остатки, те неизрасходованные кредиты, о которых так много говорил и писал граф Коковцов.