Кроме Собора, царю в его правительственной и судебной деятельности помогала, в качестве постоянного совещательного утверждения, Боярская Дума. Русские и иностранные современники одинаково свидетельствуют, что, начиная с Алексея, цари стали реже созывать думу, решая время от времени весьма важные вопросы единолично или же по совету не только членов Думы, но и людей, к этому учреждению не принадлежавших. Об этом ясно говорит англичанин Флетчер, который является, быть может, лучшим знатоком России времен Алексея. Его свидетельство подтверждается Котошихиным, который, в общем, довольно неблагосклонен к людям, составлявшим Думу. По его словам, они заседали, свесив головы и не раскрывая рта. Общая формула принятых царем решений упоминает, либо, что бояре присутствовали на дебатах, либо же, что они ответили на вопрос, предложенный царем. Что касается компетенции Думы, то она сильно менялась в зависимости от потребностей момента. В правление Михаила бояре, заседавшие в совете, призывались обыкновенно к отправлению обязанностей верховного суда. В качестве судей они не только имели совещательный голос, но и постановляли решения в отсутствие царя.
С другой стороны, в правление Алексея, второго царя из дома Романовых, получила начало некоторая иерархия между различными высшими правительственными учреждениями или приказами, и одна лишь Дума имела право заседать без царя в «золотой комнате» и решать там вопросы внутреннего управления, которых приказы не смели касаться по собственной инициативе. Эти административные вопросы обыкновенно обсуждались не всей Думой, а лишь теми из ее членов, которых царь специально назначал к участию в таких совещаниях и которые одни только и составляли расправную палату. Их ведению подлежали дела, не предусмотренные законом или же возбуждавшие сомнение в правильном его толковании. На рассмотрение этого маленького совета поступали также все вопросы, по которым не могло состояться единогласное решение членов приказа. Таким образом, в России, как и в других европейских странах, совет монарха — curia regis заключал в себе зародыши верховного суда и высшего административного учреждения. И то, и другое учреждение находились в руках русского дворянства, которое также заведывало различными приказами и таким образом направляло и разрешало самые разнообразные государственные дела. Членам того же дворянства царь поручал командование армией; последняя была составлена преимущественно по образцу феодальных войск, служба которых оплачивалась не столько деньгами, сколько дававшимися в пожизненное владение землями. Наконец, дворянам же было поручено и управление провинциями. Никто, кроме дворянина, не мог быть воеводой и, в качестве такового, добывать средства к жизни путем постоянного вымогательства различных приношений. Слово «кормление» достаточно красноречиво само по себе, и при виде воеводы, просящего у царя на кормление город или провинцию, не остается сомнения, что лихоимство законное предшествовало в русской истории лихоимству незаконному, еще и ныне распространенному.
Так как дворяне, которым царь поручал заведывание административными и судебными делами своего государства, не отличались ни образованием, ни особенным вниманием к делам, то в помощь им назначались несколько главных дьяков и более или менее значительное число писцов. Сверх того, множество неофициальных писцов, неимущих грамотеев, добывали себе средства к жизни составлением частных актов, вроде прошений в суд от истца или возражений ответчика; ибо, по господствовавшей в судах того времени формалистской системе весь процесс целиком производился письменно. Когда царь желал назначить кого-либо в ту или иную специальную отрасль администрации или суда, он издавал приказ, объявлявший, что такому-то лицу предписано впредь заниматься такими-то делами. Но так как для одного человека там бывало слишком много дела, то в помощь ему назначались два или три дворянина из низшего слоя, сверх одного или нескольких дьяков, занятых письмоводством. Различные присутственные места, созданные таким образом и известные под именем приказов, имели свой особый бюджет. Ввиду этого некоторые налоги или государственные монополии передавались исключительно тому или иному приказу.
В распределении государственных дел между приказами незаметно никакой идеи о строгом разделении функций между чиновниками сообразно с логическим разделением всей сферы внутреннего управления на разнообразные и отличные друг от друга отрасли. Таким образом, несколько отдельных и независимых друг от друга приказов занимались финансовыми и военными делами, а новоприобретенные области, как Казань, получали особое управление вместо того, чтобы их дела ведались вместе с делами остального государства. Чтобы показать на примере, как были образованы приказы, перечислим некоторые из них. Приказ Большого Дворца заведывал снабжением царского двора хлебом, медом, пивом и вином и управлял посадами и деревнями, принадлежавшими казне; таким образом, он исполнял и судебные обязанности, разрешая гражданские тяжбы жителей этих посадов и деревень, по крайней мере — пока для этой цели не был учрежден особый судный приказ Большого Дворца. Этому приказу принадлежало также право назначения воевод во все зависевшие от него города. Особенно странно, что тому же приказу были подведомственны все гражданские интересы духовенства как белого, так и черного; под последними разумелось духовенство монашеское. Все гражданские тяжбы духовенства разбирались этим приказом, по крайней мере до 1640 года, когда был учрежден новый приказ — Монастырский; однако последний просуществовал лишь до 1677 года и был снова присоединен к приказу Большого Дворца. Если прибавить, что время от времени учреждался специальный приказ для снабжения дворца хлебом, другой — для наблюдения за производством серебряной и золотой посуды к царскому столу и церковной утвари, а третий — для своевременного служения панихид по покойным царям, великим князьям и членам царствовавших домов, то ясно станет, какая царила путаница в распределении функций между этими учреждениями.
Нам незачем приводить список хотя бы важнейших из приказов. Достаточно будет отметить, что особый Посольский приказ ведал дела по дипломатическим сношениям, как и с агентствами других стран, учрежденными в России. Возбуждался ли вопрос о разрешении иностранцам въезда в Россию или о разрешении русским выезда из нее — оно подлежало компетенции названного приказа. Он же являлся и чем-то вроде высшего почтового управления, так как почта находилась в руках иностранцев и функционировала лишь по большим дорогам, ведшим за границу. Назначение пожизненных бенефиций в вознаграждение за военную службу было сосредоточено в руках другого специального приказа — Поместного. Заведывание армией было разделено между большим числом учреждений этого рода: одно ведало стрельцов — постоянное пехотное войско, созданное во времена Василия III, другое — недавно — в царствование Алексея — образованную кавалерию, еще два других — легкие казачьи войска и иностранные полки, находившиеся на русской службе, и т. д. Равным образом, и финансовое управление находилось в ведении нескольких приказов и одного специального — так называемой Большой Казны. Кроме того, некоторые отдельные провинции, как Сибирь, Малороссия и прежнее Казанское царство находились в заведывании особых приказов. Этих кратких указаний об организации русских приказов вполне достаточно, чтобы показать отсутствие строгого разделения функций финансовых, административных и судебных в течение XVII века, хотя некоторые приказы — например так называемый Разбойный, уже имел вид уголовного суда для тяжких преступлений.
Обратимся теперь к низшим и подчиненным судам. Со времен Ивана Грозного уголовные преступления разбирались в первой инстанции выборными судьями округов, называвшимися старостами; позже компетенция этих судей была распространена, по крайней мере в городах, и на гражданские дела. Но выборные судьи жили не жалованьем, а вознаграждением с тяжущихся, и потому стали вскоре столь же вредными и ненавистными, как и служившие по назначению воеводы. Впрочем, система разрешения гражданских споров выборными судьями применялась, по-видимому, не особенно строго, иначе бы члены собора 1642 года не жаловались на то, что их разоряют воеводы, назначенные в города вопреки существовавшему некогда обычаю посылать их только в пограничные крепости. И если вспомнить, что уголовное правосудие, отправлявшееся воеводами и их дьяками, было столь же бесчеловечно, как и во всей остальной Европе того времени, то нечего будет удивляться бесконечным жалобам на обращение с виновными и ненависти простого народа к русским боярам, занимавшим судебные должности. Смертная казнь, например, назначалась не только за убийство, но и за всякие государственные и религиозные преступления: фальшивомонетчикам вливали в горло расплавленный металл; а преступивших словом против особы царя наказывали кнутом и отрезали им язык.
Усилению ненависти простого народа к высшим классам способствовало в эту эпоху еще и то обстоятельство, что русское дворянство при прямой поддержке царя завершило столетний процесс превращения русского крестьянина из свободного земледельца в раба. Этот вопрос, заслуживающий специального изучения, не может быть изложен здесь с необходимыми подробностями. Мы ограничимся кратким указанием тех фактов, которые вызвали уничтожение некогда существовавшего права сельских арендаторов быть выкупленными в случае замедления в платеже арендных денег каким-нибудь соседним дворянином, переселявшим их затем на свои собственные земли. Обыкновенно этим обычным правом пользовались наиболее богатые из дворян. Поэтому неудивительно, что, желая оградить интересы менее богатых, правительство ограничило право крестьян переходить от одного помещика к другому одним определенным днем по окончании жатвы — Юрьев день — и разрешило помещикам искать беглого крестьянина в течение пяти лет со времени его побега.