Конечно, это далеко не полное перечисление всех различных функций высшего правящего учреждения, но и того немногого, что было сказано, достаточно, чтобы показать, что оно не может быть сравниваемо ни с частным советом в Англии, ни с Государственным советом во Франции. Функции представительной палаты настолько отодвинули в русском совете на второй план функции учреждения, обсуждающего административные вопросы, что явилась необходимость создать специальный, чисто административный орган. Этому органу присвоено в России совершенно не соответствующее ему название «Комитет министров». Нет никакой надобности указывать, что этот комитет не имеет ничего общего с «Кабинетом», хотя создатели его имели в виду именно систему кабинетов. В 1802 году, предлагая создать различные министерства, главные советники Александра, составлявшие неофициальный комитет — Кочубей, Новосильцев, Чарторыйский и Строганов, предлагали, чтобы все возбуждаемые каким-нибудь министерством вопросы предварительно обсуждались общим собранием министров, так как это был единственный способ создать некоторое единство во внешней и внутренней политике государства. Закон 1802 года принял эту точку зрения и предписал, чтобы ни один министр не вносил никакого предложения, если оно предварительно не будет одобрено на собрании всех его товарищей. Но этот проект очень скоро наткнулся на оппозицию реакционной партии. Последняя усмотрела в нем нарушение старого русского принципа, согласно которому только царская воля может решать все дела политического, законодательного или административного характера. Нечего удивляться поэтому, что не раз, например в 1811 и 1825 годах, поднимался вопрос о том, чтобы совсем уничтожить этот комитет. Если, тем не менее, он продолжал и продолжает существовать, то лишь благодаря тому, что и личный состав, и характер этого органа подверглись значительным изменениям. Кроме министров в нем заседают председатели различных департаментов Государственного совета. Со времени царствования Николая I на заседаниях его присутствует наследник престола, а Александр III введен в комитет в качестве члена председателя Государственного совета.
Хотя вначале идея создания Комитета министров была внушена необходимостью предварительного соглашения между ними по вопросам текущей политики, комитет вместо того, чтобы сделаться подобием французского кабинета министров, узурпировал в свою пользу, главным образом, функции Государственного совета. Так, право издавать постановления или административные правила перешло, главным образом, к Комитету министров, а на обязанности Государственного совета осталось обсуждение законопроектов. Сверх того, еще некоторые дела были поручены Комитету министров, например рассмотрение запросов министра внутренних дел о разрешении тому или иному лицу перейти в подданство иностранного государства. Этому же комитету предоставлено было высказываться по вопросу о принятии важных и исключительных мер и поддержанию государственного порядка, о мерах по отношению к недозволенным обществам, об изъятии из обращения произведений, признаваемых опасными, наконец, о мерах продовольствования населения в случае неурожая. Но мы не думаем дать исчерпывающий список всех предметов, которыми занимается Комитет министров. Комитет обсуждает все эти вопросы или по предложению заинтересованного министра, или же по приказанию «свыше», т. е. по распоряжению императора.
Сказанного достаточно, чтобы показать, что первоначальные намерения Александра I при создании этого учреждения были совершенно забыты, и на деле Комитет министров стал чем-то вроде Государственного совета, а совет превратился в совещательное законодательное собрание. В царствование Александра II этих двух учреждений показалось недостаточно для подготовления административных распоряжений, в которых были одинаково заинтересованы несколько министерств, и в 1861 году был создан новый орган — Совет министров. Хотя все функции, выполнение которых лежало на последнем, целиком перечислены в тексте закона, но тот факт, что ни один вопрос не мог обсуждаться в этом совете без высочайшего повеления, избавляет нас от необходимости привести перечень этих функций. И на самом деле в течение последних лет Совет министров вовсе не собирался. Вместо него начинает играть значительную роль в руководстве внутренней политикой совещание, более или менее лишенное формализма, царя с министрами. Оно происходит по поводу таких случаев, как недавно бывшие студенческие и рабочие беспорядки в обеих столицах и в других университетских городах.
Кроме этих высших учреждений, надо обратить еще внимание на высший военный и морской совет. Первый занимается всеми вопросами военного законодательства и экономического положения армии и важнейшими вопросами ее управления. Совет этот составляется из членов, непосредственно назначаемых государем. Военный министр считается председателем его. Совет делится на секции. Общее собрание заседает каждый раз по созыву высшего министра. Почти такова же организация и морского совета. Главное назначение обоих этих советов — уменьшение числа дел, входящих в сферу законодательной и административной компетенции Государственного совета и Комитета министров.
Обзор центральных политических учреждений России будет неполон, если не упомянуть о собственной Его Императорского Величества канцелярии. Она была создана в 1812 году, т. е. одновременно с Государственным советом и Комитетом министров. Закон 1826 года был издан несколько времени спустя после подавления политического движения декабристов, стремившихся дать России конституцию. Этот факт объясняет, почему закон пропитал это учреждение совершенно новым духом. Были созданы два новых отделения канцелярии, так называемое второе отделение, которому поручена была выработка текстов новых законов, и третье, концентрировавшее в своих руках высшее заведывание политической полицией. Только за несколько месяцев до убийства Александра II этот страшный политический застенок был объявлен уничтоженным. Это не значило, конечно, что русское правительство отказывалось от помощи этого орудия, столь действенного, когда дело шло о раскрытии и преследовании всяких попыток уничтожить самодержавную власть; это значило просто, что отныне политическая полиция должна была сложиться в специальный департамент при Министерстве внутренних дел. В этом случае, как и во многих подобных, сказалось полное отсутствие верных сведений у редакторов больших и влиятельных газет Западной Европы, которые единодушно восхваляли доброту царя за акт, бывший на деле только переменою названия старого учреждения.
Через два года, в 1882 году такая же реформа коснулась законодательного отделения собственной Е. И. В. канцелярии. Оно превратилось в особый Департамент государственного совета. Таким образом, теперь собственная Е. И. В. канцелярия выполняет только две функции, не считая, конечно, той, которая дала ей ее название. Одно отделение ее, созданное в 1888 году и известное под именем Четвертого отделения, занимается управлением всех закрытых образовательных заведений для девиц. В 1892 году было создано еще новое отделение. Его деятельность соответствует деятельности совета ордена Почетного легиона во Франции. В этом отделении решаются вопросы о способах вознаграждения чиновников, находящихся на государственной или общественной службе, путем ли дарования им следующего чина или разрешения носить тот или иной знак отличия.
Теперь, рассмотрев главные политические учреждения России, мы можем сказать, что основные черты существующей в настоящее время системы были проведены в царствование Александра I. Люди, задумавшие эту систему, были конституционалистами в той же мере, как и император, прибегавший к их содействию. Поэтому нельзя удивляться, что в их проекте мы находим воспроизведение характернейших черт всякого либерального правительства: разделение функций, различение административной и судебной власти, солидарность министров и их коллективная или индивидуальная ответственность перед палатами и судами. Но так как император изменил точку зрения или, вернее, встретил препятствия в деле осуществления своих взглядов в лице реакции, царившей как в России, так и в государствах остальных членов Священного союза, то система, рассмотренная нами, осуществлена была в таком виде, что она не имела и отдаленного сходства с конституционным государством. Россия ввела некоторые европейские учреждения, но предварительно лишила их свойственного им духа. Она создала вместо живого политического организма, основанного на принципе народного суверенитета, громадный и дорогостоящий бюрократический механизм, пользующийся почти бесконтрольной и безграничной властью над телом и духом русского подданного, отнимающий у него право свободно двигаться, возможность поступать согласно велениям своей совести. Существование обязательной паспортной системы не только для уезжающих из России, но также и для крестьян и рабочих, переходящих из одной губернии в другую, воспрещение менять религию, по крайней мере для исповедующих православие, строгая цензура над книгами, журналами и газетами, отсутствие свободы собраний и права петиций всецело подтверждают сделанное заключение.
Теперь мы перейдем к вопросу, очень хорошо известному на континенте Европы, но который, по всей вероятности, покажется странным в стране, воспитанной на идеях местной автономии и самоуправления. Имперская конституция Франции, которой следовал Сперанский, вырабатывая свою систему министерств, воскресила, а не заново создала административную централизацию старого порядка во Франции. При Наполеоне i появились скрытые под новыми именами старые учреждения — имперский совет, унаследовавший права королевского совета, министры, унаследовавшие права главных сотрудников прежнего самодержца, и префект и супрефект с правами прежнего интенданта и субинтенданта. Факт восстановления Наполеоном I того режима, при котором местная жизнь всецело зависела от нескольких высших чиновников, живших в столице и получавших инструкции непосредственно от императора, слишком хорошо установлен Токвиллем, чтобы нужно было вновь доказывать его.