Формально всем политическим сыском руководил товарищ министра внутренних дел, ответственный за работу полиции. Одновременно он являлся командиром Отдельного корпуса жандармов и председателем Особого совещания. Ему же был подчинен директор Департамента полиции, имевший от двух до пяти заместителей — вице-директоров, один из которых руководил политической частью, то есть являлся фактическим главой политического сыска империи.
Департамент полиции был образован в 1880 году из III отделения Собственной его императорского величества канцелярии и Департамента исправительной полиции Министерства внутренних дел. К февралю 1917 года его структура выглядела следующим образом:
первое делопроизводство — распорядительное, заведовало общеполицейскими делами, распределением кредитов и личным составом общеполицейской части;
второе делопроизводство — законодательное, занималось составлением полицейских инструкций, циркуляров и законопроектов;
третье делопроизводство — секретное, до 1 января 1898 года осуществляло политический сыск, гласный и негласный надзор, борьбу с политическими партиями и массовым движением, охрану царя, руководство заграничной агентурой, а также наружное и внутреннее наблюдение на территории России. После 1 января 1898 года большая часть функций третьего делопроизводства перешла в Особый отдел;
четвертое делопроизводство — наблюдательное, производило надзор за ходом политических дознаний в губернских жандармских управлениях, после 1907 года — надзор за массовым рабочим и крестьянским движением, легальными организациями;
пятое делопроизводство осуществляло гласный и негласный надзор;
шестое делопроизводство следило за изготовлением, хранением и перевозкой взрывчатых веществ, реализацией фабрично-заводского законодательства, выдавало справки о политической благонадежности лицам, поступившим на государственную службу или в земство;
седьмое делопроизводство наследовало у четвертого делопроизводства наблюдение за дознаниями по политическим делам;
восьмое делопроизводство заведовало сыскными отделениями — органами уголовного сыска;
девятое делопроизводство занималось контрразведкой и надзором за военнопленными.
Кроме перечисленных делопроизводств в Департаменте полиции имелись Инспекторский отдел (1908–1912) и Особый (политический) отдел (1898–1917) — главный штаб политического сыска, который состоял из: первого отделения, занимающегося общей перепиской; второго отделения по делам партии социалистов-революционеров; третьего отделения по делам социал-демократической партии; четвертого отделения по делам общественных организаций национальных окраин; пятого отделения по разборке шифров; шестого отделения, занимавшегося следствием; седьмого отделения, выдававшего справки о политической благонадежности; Агентурного (секретного) отдела (1910–1917); Секретной части (канцелярии). В составе Особого отдела находились специальная картотека, содержавшая карточки со сведениями о пятидесяти пяти тысячах политически неблагонадежных, коллекция фотографических снимков двадцати тысяч лиц, проходивших по политической сыску, и библиотека нелегальных и запрещенных изданий[42]. В 1910 году генерал-майор А. М. Еремин, возглавлявший Особый отдел, выделил группу жандармских офицеров, имевших в своем распоряжении секретных сотрудников, в отдельную группу и назвал ее Секретным (агентурным) отделом. Эти офицеры ведали главным образом секретной агентурой.
В формальном подчинении Особого отдела находились все охранные отделения империи. Основная их масса была образована в 1902–1903 годах, к 1914 году их количество достигло шестидесяти. Все охранные отделения состояли из трех основных подразделений: канцелярии, отдела наружного наблюдения и агентурного отдела внутреннего наблюдения. Канцелярии занимались общей и секретной перепиской, получением секретных циркуляров и инструкций, а также пополнением картотечных алфавитов на неблагонадежных лиц. Отделы наружного наблюдения состояли из заведующего, участковых и вокзальных надзирателей, а также филеров, выполнявших наружное наблюдение. Агентурные отделы внутреннего наблюдения состояли из заведующего, его помощника, жандармских офицеров и секретных сотрудников, занимавшихся внутренним наблюдением.
В подчинении директора департамента полиции находилось его особое подразделение — заграничная агентура, следившая за русской революционной эмиграцией, обосновавшейся в странах Западной Европы. Политический сыск вне России осуществляли главным образом агенты наружного наблюдения и незначительное количество агентов внутреннего наблюдения. Это объясняется трудностью внедрения провокаторов в эмигрантскую среду. С появлением в Европе в начале 1830-х годов первых русских полицейских эмиссаров центр заграничной агентуры находился в Париже, но его агенты орудовали в Германии, Швейцарии, Англии, Бельгии, Италии и на Балканах. Руководитель заграничной охранки имел свой кабинет в первом этаже русского консульства. Почти легальное пребывание сотрудников русской политической полиции в странах Западной Европы объясняется межправительственными соглашениями и традиционными связями политических сысков дружественных государств. Например, сотрудники французской тайной полиции официально служили в русской заграничной агентуре, префекты парижской полиции давали руководителям русской заграничной охранки всю имевшуюся у них информацию о революционных эмигрантах.
Политический сыск в империи и за ее пределами осуществлялся сотрудниками наружного и внутреннего наблюдения, состоявшими на службе в шестидесяти охранных отделениях, заграничной агентуре, Особом отделе Департамента полиции и дворцовой охране. Наружное наблюдение — слежка — производилась филерами (от фр. fileur — сыщик), руководимыми жандармскими офицерами. Филеры не имели права вступать в контакты с объектами наблюдения и добывали о них сведения путем скрытой слежки. Набирали филеров предпочтительно из отставных унтер-офицеров. Внутреннее наблюдение (изнутри «обследуемого общества») выполнялось секретными агентами, руководимыми жандармскими офицерами или штатскими чиновниками. Информация о готовящихся противоправительственных действиях в политическую полицию поступала от постоянных осведомителей, эпизодических доносчиков («штучников»), филеров или агентов внутреннего наблюдения и проверялась путем наружного и внутреннего наблюдения, а также негласных обысков и допросов подозреваемых.
Главное, наиболее эффективное звено гигантского механизма политического сыска империи — секретные агенты внутреннего наблюдения делились на департаментских, заграничных и местных. Департаментская агентура доставляла сведения о деятельности целых партий. Заграничная агентура информировала о русской революционной эмиграции. По возвращении в Россию агенты этой категории, как правило, переходили в ведение Департамента полиции. Местная агентура находилась на службе в охранных отделениях и доносила о положении дел в местных революционных кружках. Это разделение, регламентированное секретными циркулярами, следует считать условным. Например, Азефа в разные периоды его провокаторской деятельности можно в равной степени отнести одновременно к двум из перечисленных категорий агентов.
Все лица, занимавшиеся политическим сыском, действовали в соответствии с «Инструкцией начальникам охранных отделений по организации наружного наблюдения» и «Инструкцией по организации и ведению внутреннего наблюдения в жандармских и розыскных учреждениях». Последняя инструкция давала следующие рекомендации по вербовке секретных сотрудников: «Для приобретения их необходимо постоянное общение и собеседование лица, ведающего розыском, или опытных подчиненных ему лиц, с арестованными по политическим преступлениям. Ознакомившись с такими лицами и наметив тех из них, которых можно склонить на свою сторону (слабохарактерные, недостаточно убежденные революционеры, считающие себя обиженными в организации, склонные к легкой наживе и т. п.), лицо, ведающее розыском, склоняет их путем убеждения в свою сторону и тем обращает их из революционеров в лиц, преданных правительству. Этот сорт сотрудников нужно признать наилучшим. Помимо бесед с лицами, привлеченными уже к дознаниям, удается приобретать сотрудников из лиц, еще не арестованных, которые приглашаются для бесед лицом, ведающим розыском, в случае получения посторонним путем сведений о возможности приобретения такого рода сотрудников <…>
При существовании у лица, ведающего агентурой, хороших отношений с офицерами корпуса жандармов и чинами судебного ведомства, производящими дела о государственных преступлениях, возможно получать от них, для обращения в сотрудники, обвиняемых, дающих чистосердечные показания, причем необходимо принять меры к тому, чтобы показания эти не оглашались. Если таковые даны словесно и не могут иметь серьезного значения для дела, то желательно входить в соглашение с допрашивающим о незанесении таких показаний в протокол, дабы с большей безопасностью создать нового сотрудника»[43].
Секретные сотрудники «приобретались» охранниками разными путями. Судейкин убеждал арестованных революционеров в том, что он сторонник либерализации самодержавного правления империей и желает примирения с народовольцами. Он предлагал им посредничество в переговорах правительства с революционерами, а затем постепенно превращал в своих агентов. Тех, кто не соглашался на сотрудничество, инспектор охранки запугивал, если и это не удавалось, отправлял на каторгу или, в крайнем случае, в ссылку. Начальник Московского охранного отделения Н. С. Бердяев за уютным самоваром в неспешной беседе легко убедил молодого радикала С, В. Зубатова согласиться на оказание помощи секретной полиции. Иначе ему за участие в революционном кружке предстояло идти по этапу в Восточную Сибирь. С. В. Зубатов, занявший место Бердяева в Московском охранном отделении и унаследовавший его самовар, превзошел в мастерстве вербовки агентов сначала своего учителя, а потом и самого Г. П. Судейкина. Ученики и поклонники Зубатова, охранники помельче, превратили самовар в необходимый атрибут вербовки, талисман удачи, а чаепитие — в некий ритуал ее проведения. В арсенале охранников имелись и другие ритуалы, например, запугивание, психическое отделение тюремной больницы (практиковал еще Судейкин), пытка