ниям масс такое решение не отвечало. Бубликов указывал: «Было упущено из вида, что эти «выборные» по закону должности на деле в подавляющем числе случаев были замещены или прямо по назначению губернаторов, или такими «земскими» людьми, которые для губернского «начальства» были заведомо «приемлемы», т. е. попросту более или менее реакционны. В результате чиновники 1-го сорта были заменены такими же чиновниками, но только 2-го сорта»[671]. В Петроград пошли протесты со всей страны. В докладе Временному комитету Госдумы его отдела «сношений с провинцией» говорилось, что назначение комиссарами председателей губернских и уездных управ вызвало «общее недовольство». Церетели назвал правительственных комиссаров «черносотенцами». Кроме того, как-то подзабыли и то, что в значительной части территории страны, включая Сибирь и Дальний Восток, вообще не было земств, а значит, и председателей управ.
Правительство пошло «навстречу желаниям населения» и предложило «назначать в качестве комиссаров Временного правительства тех людей из местных жителей, которых выбирали или рекомендовали местные общественные комитеты». На конец марта, по сведениям МВД, из 55 первоначально назначенных правительством губернских комиссаров только 23 сохранили за собой должность председателей губернских земских управ, а из 439 уездных комиссаров — лишь 177 остались председателями земских управ[672].
Князь Львов 15 апреля направил губернским комиссарам телеграмму, в которой им поручалось общее руководство управлением губернией с возложением на них прав и обязанностей губернатора, «поскольку они не отменены происшедшими в государственном строе изменениями»[673]. Комиссары, таким образом, должны были осуществлять представительно-административную власть, ранее разделенную между губернатором и предводителем дворянства.
Для дальнейшего продвижения реформ при МВД 23 марта было созвано Особое совещание для разработки новой схемы управления губерниями, в котором возникло 17 комиссий, проведших 129 заседаний. Совещание явно не спешило. Только 19 сентября будет внесена какая-то ясность — с принятием «Положения о губернских и уездных комиссарах». Они назначались МВД, председательствовали во всех присутствиях и должны были действовать в единении с комитетами общественных организаций.
При этом Особое совещание буквально фонтанировало инициативами в области реформирования городского и земского самоуправления. Причины и поводы спешить были: эти органы были «цензовыми», и вопрос об их ликвидации встал немедленно. Временное правительство сперва предлагало их не трогать, обещая в самые короткие сроки принять закон об их переизбрании на демократических началах. Уже 6 марта кабинет озаботился «установлением норм, обеспечивающих всем гражданам равное, на основе всеобщего избирательного права, участие в выборах органов местного самоуправления». Следует заметить, что в то время всеобщего избирательного права не было еще нигде в мире. Так, даже в самых передовых западных демократиях женщины, например, получат право голоса только на конце 1920-х — начале 1930-х годов.
Но народ не ждал самого передового избирательного законодательства. По настоянию Советов наиболее «реакционные» городские думы были распущены. Некоторые гордумы в целях самосохранения включали в свой состав представителей общественных организаций, в том числе и самих Советов[674]. 15 апреля были изданы «Временные правила о производстве выборов гласных городских дум», воплотившие в жизнь принцип всеобщего избирательного права. Пассивным и активным избирательным правом пользовались все граждане без различия пола и национальности, достигшие 20-летнего возраста. Ценз проживания не устанавливался. Выборы должны были проводиться по пропорциональной системе: голосовали за партийные списки. Военные могли голосовать по месту нахождения гарнизона.
«Биржевые Ведомости» от 4 мая восторгались: «Районные думы уже органически существуют в Петрограде, но с новыми выборами нынешний их состав уступит место избранным по более совершенной системе. В выборах нынешнего состава районных дум участвовала самая незначительная часть населения. Избирателей по новому избирательному закону в Петрограде насчитывается до 2 000 000»[675]. В мае-июне будут приняты законы «О производстве выборов уездных и губернских земских гласных», «О волостном местном управлении», «Об изменении действующего положения о губернских и уездных земских учреждений», об учреждении земств там, где их раньше не было.
Что это означало на практике для земства и его органов? Бубликов не скрывал разочарования: «Земства и города… усиленно «демократизировались», но, к сожалению, заполнялись при этом людьми, весьма мало пригодными для реальной работы, зато весьма склонными к неудержимой раздаче земских и городских средств без всякого соображения с их доходным бюджетом. Началось разрушение культурной работы десятилетий, работы, которой с полным основанием гордилась Россия и которой удивлялись иностранцы. Ненавистный царскому правительству земский «третий элемент» частью разогнан, частью разбежался сам»[676].
Земство на практике было просто похоронено. Мельников, много лет возглавлявший Губернскую земскую управу в Казани, писал: «Это были действительно похороны: Временное правительство князя Г. Е. Львова взмахом пера отменило существовавший закон о земских выборах, призвав к участию в земских собраниях «всех, всех, всех». Иными словами, в условиях того времени Временное правительство отдавало местную жизнь не заботам земщины, а на растерзание отребьев населения и политических проходимцев. Если не ошибаюсь, нигде в Европейской России земские собрания по новым правилам либо не успели сформироваться, либо не приступили к работе»[677].
Василий Васильевич Татаринов — многолетний уездный предводитель дворянства и глава земства Каширы — замечал, что «никому из должностных лиц уезда не приходило в голову выступать против революции или бороться с ней. Поголовное устранение их от дел не оправдывалось необходимостью даже с точки зрения социалистов, тем более что у них не имелось людей для их замены, Последующий Исполнительный комитет был завален делами, заседал и день и ночь, но он занимался всем, чем угодно, кроме текущих дел управления. Освободившееся после нас место так и осталось незанятым, и в этом лежала одна из главных причин последующей анархии и связанных с ней ужасов…»[678]
Впервые создавались всесословные земства в волостях, о чем давно мечтала либеральная общественность, но против чего категорически выступало крестьянство: прежние волостные органы, которые упразднялись, были чисто крестьянскими[679]. Впрочем, все эти правовые установления для управления сельскими территориями большой роли не играли. «Фактически деревня управлялась, если только можно применить это слово к состоянию анархии, чрезвычайно пестрым сплетением революционных и бытовых организаций, в виде крестьянских съездов, продовольственных и земельных комитетов, «народных советов», сельских сходов и т. д. А над всем этим доминировала зачастую еще одна самобытная организация — дезертиров»[680].
Все вышеперечисленные органы, судьбой которых занималось Временное правительство, не имели на местах реальной власти, которая оказывалась в руках общественных комитетов и Советов, на которые правительство не имело никакого влияния.
Еще до назначения комиссаров самочинно стали создаваться самодеятельные органы местного самоуправления, среди которых за первенство боролись разного рода общественные исполнительные комитеты (ОИК) и Советы. И, надо сказать, перевес был поначалу не на стороне Советов, которые к середине марта возникли только в 42 городах. Мельгунов подтверждал: «Главенствующей формой были объединенные «Комитеты общественных организаций», выявившиеся в провинции в весьма разнообразных комбинациях. В этих комитетах имели своих представителей и Советы в качестве самостоятельных организаций (подчас раздельных — рабочих и солдатских)»[681]. Органы местного самоуправления назывались по-разному — Комитет общественной безопасности, Комитет общественного порядка, Комитет революционного порядка и т. д. Подавляющее большинство из них возникло в первую неделю после Февральской революции.
Князь Львов усмотрел в этих комитетах «зародыш местного демократического самоуправления, подготовляющего население к будущим реформам. В этих комитетах я вижу фундамент, на котором должно держаться местное самоуправление до создания новых его органов. Комиссары Временного правительства, посылаемые на места, имеют своей задачей не становиться поверх создавшихся органов в качестве высшей инстанции, но лишь служить посредствующим звеном между ними и центральной властью и облегчить процесс их организации и оформления»[682]. Милюков замечал: «Такая санкция власти, разумеется, еще усилила и оправдала продукты «революционного правотворчества». Власть на местах вообще исчезла, как исчезли жандармы и полицейские в Петрограде»[683].
Способы формирования комитетов определял случай. Как они возникали? «Обычно с получением известий из столицы вопрос о власти начинали решать в узком кругу руководители дум и земств. Затем в этот процесс включались представители различных организаций и учреждений, рабочие, солдаты, офицеры, и под их давлением первоначальные проекты менялись в пользу демократии». Мысли о какой-то регламентации их создания не возникло