4.1. Конституционно-правовые основы организации государственной власти субъекта
Российская Федерация является территориально-национальным государственным образованием, т. е. сформирована по смешанному типу: в ее основу положены и территориальный, и национальный принципы формирования субъектов Федерации. В составе РФ – 85 субъектов, в том числе 22 республики, 9 краев, 46 областей, 3 города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург, Севастополь), одна автономная область и 4 автономных округа. Конституцией признается (ст. 65), что субъекты РФ равноправны.
Термин «регион» (от лат. region – область) используется в литературе по-разному: это может быть экономический район, территория страны с однородными природными условиями, субъект Федерации, муниципальный округ и т. д.
В российской практике под регионом понимается часть территории РФ, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Регион может совпадать с границами территории субъекта или объединять территории нескольких субъектов. В большинстве случаев в качестве регионов выступают субъекты Федерации с учетом ее административно-территориального деления.
Основным условием регионального управления является обеспечение государственной целостности страны при разграничении предметов ведения между органами государственной власти.
Органы управления субъекта РФ несут основную ответственность перед населением и федеральным центром за положение в регионе и обладают всеми необходимыми полномочиями в экономической, финансовой и правовой сферах. Все это усиливает роль регионального управления в общей системе государственного управления.
Под региональным управлением понимается исполнительно-распорядительная деятельность органов государственного управления субъекта РФ в административно-территориальных границах (республиках, краях, областях и т. д.) по руководству всеми подведомственными ему отраслями и сферами деятельности, входящими в их компетенцию, и в соответствии с разграничением предметов ведения.
Главная цель регионального управления– повышение степени удовлетворения социально-экономических потребностей населения на основе комплексного развития региона.
Уровень хозяйственно-экономической самостоятельности влияет на эффективность управления в регионе. Выделяют наиболее значимые интересы региона:
♦ соответствие уровня и образа жизни населения государственным и иным стандартам;
♦ наличие бюджетно-финансовых и иных материальных источников;
♦ наличие инфраструктуры для развития внутри- и межрегиональных связей;
♦ природно-ресурсный и экологический потенциал региона;
♦ стабильность общественно-политической и этнонациональной ситуации.
С учетом этих интересов формируются цели, задачи и система регионального управления.
Система регионального управления включает в себя:
♦ систему государственных органов (федеральных и региональных);
♦ систему государственной службы;
♦ совокупность используемых в региональном управлении функций, методов, средств и ресурсов;
♦ систему прямых и обратных связей между субъектами и объектами управления.
Система органов государственной власти субъектов РФ: республик, краев, областей, автономных округов, автономной области, городов федерального значения (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ) – создается ими самостоятельно, в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти.
По Конституции РФ, равноправные субъекты Федерации имеют два вида статуса:
♦ республики – государства;
♦ края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа – административно-территориальные образования.
На основании ст. 71, 72, 73 Конституции РФ функционально-предметная область всех органов делится на:
♦ сферу ведения Российской Федерации;
♦ сферу совместного ведения;
♦ сферу исключительного ведения субъектов РФ.
В Конституции РФ (ст. 78) закрепляется принцип перераспределения полномочий по вертикали системы государственной власти, а ст. 132 допускает передачу государственных полномочий органам местного самоуправления.
Конституция РФ разрешает субъектам Федерации формировать свои системы государственной власти, которые не противоречили бы конституционному устройству государства. Поэтому во всех субъектах Российской Федерации созданы собственные системы государственного управления, отличающиеся большим разнообразием форм и количественным составом. Их правовой основой в республиках являются конституции, а в областях и краях – уставы и другие правовые акты.
Выделяются следующие институты руководящих органов:
♦ президенты;
♦ главы субъектов Российской Федерации;
♦ главы администраций (губернаторы).
Полномочия президентов в республиках определяются тем, являются ли они главой государства и (или) главой исполнительной власти. В некоторых субъектах РФ существует парламентская форма правления (Дагестан), а в других действует президентская власть (Татарстан, Калмыкия). Так, например, в Республике Калмыкия создана единая централизованная система исполнительной власти. Президент является главой республики и высшим должностным лицом, который на местах назначает своих представителей, объединяющих исполнительную и представительную ветви власти.
Большим своеобразием отличается система государственной власти в Республике Дагестан, что связано с многонациональным составом последней. Законодательным органом является Народное Собрание – парламент Республики. В соответствии с Конституцией Республики Дагестан Народное Собрание Республики Дагестан состоит из 90 депутатов, которые избираются сроком на пять лет (ст. 60 Конституции Республики Дагестан). Исполнительную власть возглавляет Государственный Совет, состоящий из 14 человек, представляющих 14 национальностей Республики. Возглавляет Госсовет его председатель, наделенный полномочиями главы Республики.
Следует подчеркнуть, что процесс формирования правового поля субъектов РФ не всегда проходил гладко, возникали прецеденты, требовавшие вмешательства органов государственной власти, вплоть до Конституционного Суда РФ. Более трети законов, принятых в субъектах Федерации, противоречили Конституции РФ и федеральным законам.
В Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» закреплены общие принципы и система органов регионального управления субъектов РФ.
Принципы деятельности органов государственной власти субъекта РФ:
♦ государственная и территориальная целостность РФ;
♦ распределение суверенитета РФ на всю ее территорию;
♦ верховенство Конституции РФ и федерального закона;
♦ единство системы государственной власти;
♦ разделение государственной власти;
♦ разграничение предметов ведения;
♦ самостоятельное осуществление органами государственной власти субъекта РФ принадлежащих им полномочий.
Система органов государственной власти субъекта РФ состоит из законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ и иных органов государственной власти субъекта РФ, образуемых в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. Конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ.
Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта РФ. Наименование субъекта РФ, его структура, количество депутатов, срок их полномочий устанавливаются конституцией (уставом) субъекта РФ.
Законодательный орган государственной власти субъекта РФ самостоятельно решает вопросы организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности. Данный орган является правомочным, если в его состав избрано не менее 2/3 от установленного количества депутатов. Правомочность заседания законодательного органа субъекта РФ определяется его регламентом или иным актом. Заседания законодательного органа субъекта РФ являются открытыми, за исключением случаев, установленных федеральным законом, конституцией, законами субъекта РФ, регламентом или иным актом, принятым данным органом.
В субъектах РФ устанавливается система органов исполнительной власти субъекта РФ во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, возглавляемым руководителем.
Общие исполнительные функции осуществляют правительства (кабинет министров) или администрация края, области, обладающие полномочиями в сфере экономической, социально-культурной и административно-политической деятельности. В большинстве областей законодательную власть представляют областные думы (собрания), а средняя численность депутатов составляет 40–80 человек.
Конституция РФ предоставила политическую автономию всем субъектам Федерации. Статус субъекта Федерации не должен подрывать суверенитет России. Российская Федерация – единое государство, «суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию» (ст. 4 ч. 1).
Переход к новой государственной структуре, каковой является федерация, требует выполнения целого комплекса мероприятий:
♦ укрепления единой вертикали исполнительной власти как средства стабилизации и сохранения управляемости в стране;
♦ постепенного укрепления субъектов Федерации;
♦ предельно возможного выравнивания уровня социально-экономического развития всех регионов страны.
4.2. Правовые основы выработки и реализации региональной политики
Термин «региональная политика» применяется в различных областях знания, и каждый, кто употребляет это словосочетание, вкладывает в него свой смысл.