Регион – это территория, которая отличается от других территорий взаимосвязанностью входящих в нее элементов и обладает единством, причем это единство – объективное условие и закономерный результат развития данной территории.
Региональная политика государства – сфера деятельности по управлению экономическим, социальным, политическим развитием страны в пространственных взаимоотношениях между государством и районами, а также районов между собой[26].
А.Г. Гранберг понимает региональную политику как систему государственных мер, определяющих взаимоотношения государства с регионами на различных этапах социально-политического развития[27].
Согласно определению Еврокомиссии, региональная политика ЕС – это стратегическая инвестиционная политика, охватывающая все регионы и города, ориентированная на их экономический рост и улучшение качества жизни, выражение солидарности и оказание поддержки менее развитым регионам.
Российский ученый В.Н. Лексин обращает внимание на многоуровневость региональной политики, определяя ее как разработку и реализацию федеральными, региональными и местными органами власти парадигмы целенаправленных изменений структуры и параметров территориальной организации общества, способствующих установлению баланса между размещением экономики и системой расселения, расширяющих возможности экономически оправданного и социально-приемлемого функционирования регионов, городов и сел[28].
Из всего многообразия определений наиболее точным и кратким является определение Л.В. Смирнягина: региональная политика – это государственные мероприятия по перераспределению ресурсов между регионами страны ради заданных целей[29].
Региональная политика любого государства представляет собой выравнивание. Несмотря на то что основные меры по социальному выравниванию принимаются в рамках правительственной социальной политики, поддержка регионов осуществляется не только для их экономического развития, но и для обеспечения высокого уровня и качества жизни населения, поддержки наиболее уязвимых групп людей, повышения качества здравоохранения, образования и других социальных сфер.
Таким образом, региональная политика не ограничивается воздействием на одну сферу общества и, как правило, нацелена на решение широкого спектра социально-экономических и политических задач.
4.3. Инструменты, механизмы, формы и источники финансирования региональной политики
Одним из основных механизмов, применяемых в условиях рыночной экономики для реализации региональной политики, является региональное планирование.
Под региональным планированием в узком смысле понимается разработка программ развития для одного или нескольких районов страны (район при этом может означать какую угодно таксономическую единицу), в более широком толковании – отражение в национальных планах и программах принципов и мероприятий региональной политики государства[30].
Региональное планирование в настоящее время в той или иной мере и форме существует в большинстве развитых и развивающихся стран, но лишь в небольшом числе развитых стран оно достигло так называемой развернутой формы. Бóльшая часть зарубежных стран практикует другую форму регионального планирования – частичную. Под развернутой (развитой) формой регионального планирования понимается отражение в национальном плане региональной составляющей в виде:
♦ регионализации национального плана, т. е. в виде разбивки по регионам страны основных показателей национального плана (численность населения, распределение занятых по отраслям, валовой продукт (региональный продукт), капиталовложения);
♦ разработки отдельного раздела национального плана, где представлены концепция регионального развития страны, решение отдельных региональных проблем или региональные программы для всех регионов страны и т. д.
Региональная составляющая может быть выражена и в виде плана комплексного развития территории страны, разрабатываемого на национальном уровне и связанного с национальным планом.
Региональная политика любой страны состоит из следующих элементов (рис. 4.1):
♦ налоговая политика – формирование налоговой системы региона и режима налогообложения предпринимательской деятельности, прежде всего в виде установления налоговых платежей и льгот;
♦ бюджетная политика – система мер, направленная на формирование и использование государственных финансовых ресурсов, которая предполагает их перераспределение между регионами;
♦ ценовая политика – меры, осуществляемые государством с целью регулирования цен и тарифов и предполагающие применение различных способов и форм;
♦ институциональная политика – действия государственной власти, направленные на трансформацию существующих и формирование новых экономических институтов (например, института социально-трудовых отношений, института собственности и т. д.);
Рис. 4.1. Элементы региональной политики
♦ структурная политика – меры, реализуемые органами государственной власти с целью улучшения бизнес-среды и структуры экономической активности в технологической и промышленной сфере в регионе для обеспечения экономической эффективности и создания общественных благ;
♦ социальная политика – деятельность региональной власти, направленная на повышение качества и условий жизни регионального сообщества;
♦ инвестиционная политика – политика, направленная на обеспечение воспроизводства основных фондов производственных и непроизводственных отраслей регионального хозяйственного комплекса.
Существует большое число инструментов, при помощи которых правительство может осуществлять региональную политику. Например, исследователи Х. Армстронг и Ф. Тейлор разделяют их на макро- и микроинструменты.
Микроинструменты – это средства непосредственного воздействия на деятельность субъектов региональной экономики[31]. К ним относится такой подвид инструментов региональной политики, как прямое государственное участие в развитии объектов экономики и социальной сферы в регионах. Это один из инструментов адресного воздействия и регулирования. Прямое государственное участие играет главную роль в осуществлении инвестиционных проектов, имеющих федеральную значимость (строительство, реконструкция железных дорог, автомагистралей, научно-образовательных, медицинских центров за счет федерального бюджета). К микроинструментам региональной экономической политики относится и такой их подвид, как размещение государственных заказов (закупок). Государство как крупнейший покупатель может сильно влиять на загрузку производственных мощностей, занятость и доходы в разных регионах, реализуя определенные задачи региональной экономической политики.
К макроинструментам можно отнести предоставление финансовых стимулов (инвестиционных грантов, «мягких займов» под низкий процент, освобождения от уплаты налогов, арендной платы и т. д.) фирмам, намеревающимся размещать производство в развивающихся районах; инвестирование средств в инфраструктуру, особенно в развитие сети дорог и улучшение общих условий жизни.
Важным аспектом при изучении региональной политики является определение источников финансирования. Выделяют две разные точки зрения на соотношение межбюджетных отношений и региональной политики. Одни авторы считают их составляющей региональной политики, другие – самостоятельным направлением экономических отношений центра и регионов. Межбюджетные отношения связаны прежде всего с решением текущих задач государства: балансировкой доходов и расходов бюджетов разных иерархических уровней, сокращением различий в уровне бюджетной обеспеченности территорий. Поскольку бюджетные расходы являются в основном текущими, а не инвестиционными, на экономическое развитие регионов они оказывают косвенное воздействие: за счет финансовой помощи регионы и муниципалитеты получают больше возможностей для стимулирования экономического развития, предоставление большего объема социальных услуг, что сказывается на инвестиционной привлекательности регионов. Как правило, основными средствами поддержки регионов являются государственные субсидии, субвенции и дотации (табл. 4.1).
Таблица 4.1. Трактовка межбюджетных трансферов в российской практике
Существует также классификация межбюджетных трансфертов по назначению (рис. 4.2). Субсидии и субвенции являются целевыми платежами. При этом субвенции перечисляются на реализацию переданных правительством полномочий, а субсидии – на выполнение собственных полномочий, как правило, в виде долевого участия государства в отдельных видах расходов.
Рис. 4.2. Классификация межбюджетных трансферов
Поскольку именно субсидии и дотации, а также перераспределенные налоги являются основными источниками финансирования всех программ регионального развития, мы будем рассматривать межбюджетные отношения как важную часть региональной политики.
В каждом регионе складываются разные сочетания объективных факторов, что и объясняет различие в развитии тех или иных территорий. Повышенный темп экономического развития характерен для больших городов, богатых полезными ископаемыми территорий, приморских зон, территорий с благоприятным климатом и плодородными землями. Соответственно, к причинам, по которым некоторые территории имеют более низкие темпы развития, можно отнести сложные природно-климатические условия, неразвитую транспортную инфраструктуру, отсутствие природных ресурсов. Регулировать региональный дисбаланс возможно рациональным распределением доходов между регионами, для этого в России должна быть хорошо отлажена система межбюджетных отношений.