Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ межбюджетные отношения определяются как «взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса».
Система межбюджетных отношений объединяет бюджеты разных уровней, обеспечивая функционирование бюджетной системы. Межбюджетные отношения опираются на следующие принципы:
♦ закрепленное в конституции страны распределение власти и гарантий неизменности полномочий центрального и региональных правительств;
♦ наличие двухпалатного парламента, представляющего население и регионы;
♦ представительство регионов на федеральном уровне через двухпалатный парламент;
♦ право регионов влиять на процесс изменения конституции страны, но без права изменять собственную конституцию в одностороннем порядке;
♦ наличие децентрализованного правительства, причем полномочия центрального правительства на федеральном уровне выше, чем полномочия региональных правительств на своем уровне;
♦ сочетание интересов всех субъектов межбюджетных отношений;
♦ равенство прав в межбюджетных отношениях субъектов и федерального центра, муниципальных образований и органов власти субъектов;
♦ взаимная ответственность органов власти разных уровней за соблюдение обязательств по межбюджетным отношениям;
♦ транспарентность (ясность, прозрачность) и гласность межбюджетных отношений, простота расчетов.
Финансовая помощь, направленная на уменьшение социально-экономических различий между субъектами Федерации, обеспечивается при помощи межбюджетных отношений. В силу этого именно эти отношения способствуют выравниванию и общему ускорению хозяйственного развития.
На протяжении истории новейшей России межбюджетные отношения постоянно эволюционировали. Условно в их развитии можно выделить несколько этапов.
На первом этапе наблюдалась «стихийная» децентрализация межбюджетных отношений, когда вся бюджетная система была поделена на несколько самостоятельных уровней. Это был период активного реформирования, когда был принят ряд важнейших федеральных законов. В этот период давало о себе знать наследие СССР, например в том, что распределение доходов от налогов осуществлялось на долевой основе, а межбюджетные трансферты применялись с целью уравновешивания нижестоящих бюджетов.
На втором этапе началась унификация межбюджетных отношений. В этот период были разработаны и внедрены общие нормативы отчислений в бюджеты субъектов Федерации от основных федеральных налогов, был сформирован Фонд финансовой поддержки субъектов Федерации, основной функцией которого стало выравнивание бюджетного обеспечения регионов через предоставление трансфертов. Тем не менее новая система не отличалась совершенством, лишь отдаленно напоминая бюджетное устройство федеративного государства. Основной причиной этого было отсутствие прочной нормативно-правовой базы.
Таблица 4.2
Наконец, на третьем этапе были приняты и введены в действие Бюджетный и Налоговый кодексы, что повлекло за собой пересмотр полномочий субъектов бюджетной системы в сфере налогов. Эти реформы определили современное состояние межбюджетных отношений.
В целом налоги принято разделять на федеральные, региональные и местные (табл. 4.2). Федеральные налоги и сборы уплачиваются на всей территории России, региональные налоги и сборы устанавливаются законами соответствующих субъектов и подлежат уплате на их территориях. Местные налоги устанавливаются законодательными актами муниципальных образований и обязательны для уплаты на территориях соответствующих муниципальных образований.
Исходя из содержания табл. 4.2, можно сделать вывод, что самые доходные налоги (в частности, налог на добавленную стоимость как самый собираемый налог в России) направляются в федеральный бюджет. Так, например, поступление от уплаты НДС в 2019 году составили 129,3 млрд рублей (в сравнении с 2018 годом поступления от уплаты НДС увеличились на 32,4 млрд рублей). В 2019 году поступления по налогу на имущество организаций (региональный налог) составили 24,5 млрд рублей (в сравнении с 2018 годом поступления уменьшились на 7,7 %). Поступления по земельному налогу (местный налог) в 2019 году составили 8,1 млрд рублей, что на 2,1 % меньше по сравнению с 2018 годом[32].
1. Сформулируйте основную цель регионального управления.
2. Перечислите основные принципы современного регионального управления.
3. Как вы понимаете принцип субсидиарности?
4. Раскройте содержание принципа мобильности и адаптивности.
5. Охарактеризуйте методы регионального управления.
6. Охарактеризуйте региональные программы (на примере конкретного субъекта).
7. Дайте оценку эффективности региональной экономической политики.
8. Формы взаимодействия федеральных и региональных органов управления.
9. Дайте общую характеристику межбюджетных отношений и тенденции их развития.
10. Охарактеризуйте основные методы управления региональным развитием.
11. Каковы основные финансовые ресурсы региона и порядок их формирования?
1. Регион как часть экономического пространства.
2. Административно-территориальное деление Российской Федерации.
3. Экономическое районирование.
4. Федеральные округа.
5. Межрегиональные ассоциации.
6. Субъект и объект в теории регионального управления.
7. Сущность, цель, задачи и функции управления экономикой региона.
8. Принципы и методы управления экономикой региона.
9. Определение и состав финансовых ресурсов региона.
10. Региональная бюджетно-налоговая система.
11. Внебюджетные территориальные фонды.
12. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения.
13. Финансовый баланс региона.
14. Эволюция региональной политики в СССР и Российской Федерации.
Глава 5. Конституционно-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации
5.1. Конституционные основы и состав правовой базы местного самоуправления
Нормативно-правовые основы – это совокупность официальных письменных (изданных) документов, которые принимаются в определенной форме правотворческим органом. Основное назначение нормативно-правовых документов состоит в закреплении правовой информации, в придании словам юридического значения и доведении правил поведения до адресата.
Правовая основа местного самоуправления – это совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления.
Правовые основы можно подразделить на три уровня, которые представлены на рис. 5.1.
Каждый из этих уровней включает в себя нормативно-правовые акты, которые также находятся в иерархических отношениях. В России установлена иерархическая система нормативных правовых актов, которая представлена на рис. 5.2.
Федеральный уровень правовых основ муниципальных служб представлен на рис. 5.3.
Рис. 5.2. Иерархическая система нормативно-правовых актов в РФ
Рис. 5.3. Правовые основы муниципальной службы ан федеральном уровне
Первую и главенствующую роль занимает Конституция РФ, устанавливающая, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Именно это предопределяет организационное отделение муниципальной службы от государственной. Кроме того, в п. «н» ст. 72 Конституции РФ предусматривается, что установление общих принципов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Согласно этому конституционному положению законодательное регулирование муниципальной службы осуществляется на федеральном уровне и уровне субъектов РФ. В то же время ст. 130 Конституции РФ предусматривает, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
Эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития его правовой базы.
Правовая база местного самоуправления включает в себя Конституцию РФ, федеральные, региональные и иные нормативные правовые акты, уставы и правовые акты муниципальных образований. Формирование правовой базы местного самоуправления основано на разграничении полномочий между уровнями власти и соподчиненности правовых норм. Поскольку установление общих принципов организации местного самоуправления является, согласно Конституции, предметом совместного ведения РФ и ее субъектов, оно предполагает издание федеральных законов и принятие в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.
Региональные законы позволяют конкретизировать положения федеральных законов применительно к местным условиям, однако они не могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Муниципальные правовые акты не могут противоречить федеральным правовым актам и правовым актам субъектов РФ.
Правовая база местного самоуправления находится в стадии формирования. Но в системе правовых знаний уже выделилась особая отрасль права – муниципальное право. Оно регулирует правовые отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления. Это комплексная отрасль права, появившаяся на стыке конституционного, административного, финансового, земельного, экологического и других отраслей права. Комплексный характер муниципального права отражает многогранный характер муниципальной деятельности.
Как было отмечено выше, конституционные нормы обладают высшей юридической силой в отношении всех других законодательных актов любого уровня. Конституция РФ признает и гарантирует местное самоуправление, провозглашает его право на муниципальную собственность, включая собственность на землю и другие природные ресурсы, самостоятельное решение вопросов местного значения, самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местного бюджета. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.
Рамочным законом в системе муниципального самоуправления является Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». К полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления вышеуказанный закон относит:
♦ определение общих принципов организации местного самоуправления в РФ;
♦ правовое регулирование деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления;
♦ правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения и при осуществлении переданных государственных полномочий.
Федеральные законодательные акты, касающиеся местного самоуправления, могут быть разделены на две группы. Первая группа включает в себя федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, постановления и определения Конституционного Суда РФ, специально посвященные вопросам местного самоуправления. Ко второй группе относятся федеральные отраслевые законы и иные нормативные правовые акты, содержащие отдельные нормы муниципального права.
Из числа первой группы главным является закон, определяющий общие принципы деятельности местного самоуправления. В нем раскрыты основные понятия и термины местного самоуправления, определена роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, закреплены права граждан на осуществление местного самоуправления.
Из второй группы федеральных законов особое значение имеют Гражданский, Земельный, Градостроительный, Бюджетный, Налоговый кодексы РФ, оказывающие огромное влияние на деятельность местного самоуправления.
Для конкретного муниципального образования региональные законы не менее важны, чем федеральные, поскольку муниципальная власть на практике чаще всего взаимодействует с органами государственной власти своего субъекта РФ.
Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ правовое регулирование вопросов, связанных с организацией местного самоуправления в субъектах РФ, правами и обязанностями органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления, правами и обязанностями органов и должностных лиц местного самоуправления по вопросам, регулирование которых отнесено к компетенции субъектов РФ. В конституциях (уставах) субъектов РФ содержатся разделы, посвященные местному самоуправлению.
В целом нормы муниципального права содержатся в сотнях федеральных отраслевых законов – от воинской службы до здравоохранения. Во многих из этих законов, однако, на органы местного самоуправления необоснованно возлагаются задачи и функции, не обеспеченные материальными и финансовыми ресурсами.
Основные признаки местного самоуправления
Как уже указывалось, общие принципы, характерные для всей системы местного самоуправления в Российской Федерации, нашли отражение в Конституции РФ, а также Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Однако реализация принципов местного самоуправления не зависит исключительно от их правового статуса, закрепленного законодательством и уставами муниципальных образований. Не менее важную роль в реализации этих принципов играет система особых методов и организационных форм муниципальной работы, которые эти принципы отражают.
Можно выделить десять основных принципов местного самоуправления.
1. Население в решении вопросов местного значения обладает самостоятельностью. Этот принцип представляет представляет собой суть и базис местного самоуправления.
2. Местное самоуправление и его органы организационно обособлены в системе управления государством и при осуществлении общих задач и функций взаимодействуют с органами государственной власти. Статья 12 Конституции РФ устанавливает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это означает, что государство признает в местном самоуправлении самостоятельный уровень власти и самостоятельную форму осуществления власти, принадлежащей народу.
3. Материальные и финансовые ресурсы местного самоуправления должны соответствовать его полномочиям. Без соблюдения этого принципа самостоятельность, реальность и эффективность местного самоуправления обеспечить невозможно. Данный принцип местного самоуправления закреплен как в Конституции РФ, так и законодательстве о местном самоуправлении.
4. Органы и должностные лица местного самоуправления несут перед населением ответственность за свою деятельность. Население имеет два пути разрешения вопросов, которые имеют местное значение: во-первых, это может быть сделано непосредственно, во-вторых, через органы местного самоуправления. Компетенции органов местного самоуправления при решении вопросов местного значения устанавливаются уставами муниципальных образований.
Этот принцип обеспечивает не только эффективность осуществления задач, отнесенных к ведению муниципальных образований, но и возможность защиты интересов их жителей. Кроме того, этот принцип учитывает тот факт, что между населением и органами или должностными лицами местного самоуправления обычно имеется очень тесная связь. Население вправе выразить свое отношение к выборным органам местного самоуправления и их отдельным должностным лицам, например, во время референдума или путем отзыва избранного должностного лица.
5. Организационные формы, в которых осуществляется местное самоуправление, многообразны. У необходимости этого принципа имеется множество причин.
Во-первых, российским законодательством предусмотрена возможность самостоятельного определения принципов местного самоуправления в пределах действующего законодательства. Согласно ст. 72 Конституции РФ установление этих общих принципов отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов. Субъекты РФ, действуя в границах этих принципов, обладают правом детализировать особенности функционирования органов местного самоуправления самостоятельно.
Во-вторых, российские регионы обладают национальной и культурной самобытностью, которая может проявляться, например, в форме местных или исторических традиций. Действующее законодательство не препятствует учету таких местных особенностей, которые способны наложить заметный отпечаток на формы организации и способы осуществления местного самоуправления.
В-третьих, многообразие форм местного самоуправления естественно вытекает из разнообразия типов поселений. Согласно данным Федерального агентства по делам национальностей в Российской Федерации имеется девять основных типов поселений; если принять во внимание их подвиды, то это число увеличивается до 80.
В-четвертых, закон наделяет население правом самостоятельно выбирать ту или иную организационную модель местного самоуправления, а Конституция РФ позволяет самостоятельно определять структуру таких органов.
6. При осуществлении местного самоуправления необходимо соблюдение прав и свобод человека и гражданина. В соответствии с Конституцией РФ права и свободы человека являются высшей ценностью (ст. 2), и именно права и свободы человека и гражданина определяют смысл и содержание деятельности не только органов государственной власти, но и местного самоуправления (ст. 18). Это касается не только федерального уровня власти и уровня субъектов РФ, но и местного уровня, на котором права и свободы гражданина реализуются самым непосредственным образом, поскольку именно на этом уровне человек осуществляет основную часть своей трудовой, политической и любой другой деятельности.
7. Важнейшей гарантией местного самоуправления является законность в его организации и деятельности. Это означает, что местное самоуправление должно осуществляться в строгом соответствии с законодательством высших уровней: Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями и уставами субъектов РФ, законами субъектов РФ.
8. Деятельность местного самоуправления осуществляется в соответствии с принципом гласности. Цель этого принципа состоит в обеспечении демократизма управления, его подконтрольности обществу, а также в предоставлении гражданам возможности оказывать влияние на выработку решений, которые прямо или косвенно затрагивают их интересы, права и свободы. Это означает, что деятельность органов местного самоуправления должна быть открытой, а сами органы местного самоуправления должны систематически и в полной форме информировать население о своих решениях и действиях.
9. Для деятельности представительных органов местного самоуправления характерно сочетание коллегиальности и единоначалия.
Деятельность органов местного самоуправления может быть построена на основе принципов как единоначалия, так и коллегиальности. Если орган является коллегиальным, то уставы муниципальных образований определяют численный состав органа и формулируют организационно-правовые гарантии коллегиальности принятия им решений. Принцип единоначалия также может служить основой для местного самоуправления, однако при этом он может совмещаться с коллегиальным началом. Например, это может иметь место при выработке решений по наиболее важным вопросам управления местной жизнью или в процессе разработки проектов актов, выпускаемых данными органами. Еще одной формой сочетания двух начал может быть образование при главе местной администрации выполняющей совещательные функции коллегии, в которую входят руководители структурных подразделений или другие лица.
10. Государство гарантирует осуществление местного самоуправления. В частности, это отражено в ст. 12 Конституции РФ. Кроме того, государственные гарантии осуществления местного самоуправления содержатся в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также других федеральных законах, конституциях, уставах и иных законах субъектов Российской Федерации.