Публичное управление включает и государственное, и муниципальное управление как по отдельности, так и в совокупности. С точки зрения публичного управления государственное и муниципальное управление вряд ли могут быть последовательно противопоставлены. Дело в том, что как государство, так и местное самоуправление на практике реализуют свои основные функции именно посредством публичного управления.
Понятие публичного управления также соотносится с управлением, осуществляемым негосударственными немуниципальными субъектами. Условием для этого является ограниченное целенаправленное делегирование таким субъектам необходимых публично-властных полномочий со стороны государства (органа государственной власти) или органа местного самоуправления. Такое делегирование осуществляется на основаниях и в порядке, определяемых законодательством.
В целом публичное управление следует воспринимать как деятельность отдельных групп, которые, имея публичные (т. е. общие для государства) цели, осуществляют взаимодействие друг с другом. Публичное управление представляет собой сложную сеть человеческих взаимоотношений, а также связанной с ними деятельности, для которой характерно многообразие субъектов, представленных и органами публичной власти, и отдельными должностными лицами. Эта сложная система предполагает вовлечение разнообразных ресурсов, как природных, так и человеческих, а ее деятельность направлена на любые аспекты жизни общества, которые затрагивают интересы государства либо находятся под его контролем и требуют его участия. Среди публичных целей нужно в первую очередь упомянуть обеспечение обороны государства, охрану его государственных границ, поддержание правопорядка, обеспечение нормального функционирования систем здравоохранения и образования, коммуникаций и т. д.
Понятие «публичное управление» соотносится с комплексным системным механизмом, который обладает очень сложной структурой. Кроме непосредственного предоставления публичных услуг его элементами и подсистемами являются программные ориентиры и политические приоритеты; специальные процедуры, финансируемые государством или органами местного самоуправления; организационно-управленческие структуры, которые могут быть как централизованными, так и децентрализованными, а также должностные лица, который на соответствующих уровнях (общенациональном, субнациональном, местном) несут ответственность за администрирование деятельности в той или иной сфере общественных отношений; регулятивные инструменты деятельности; инструменты улучшения внутренней координации; инструменты управления ресурсами (человеческими, финансовыми, материальными, информационными, коммуникационными)[33].
Публичное управление, как и любое управление, имеет пять этапов: планирование, организация, руководство, координация и контроль.
На практике публичное управление может осуществляться любыми методами, которые применяются в общественной жизни и направлены на распределение властных полномочий, управление государственными ресурсами и решение возникающих проблем.
Основным и наиболее значимым признаком публичного управления выступают публично-властные полномочия, которые являются его отличительной чертой. Деятельность публичной администрации характеризуется рядом особенностей:
♦ цель деятельности администрации является публичной, т. е. связанной с удовлетворением публичных интересов и потребностей, с обеспечением основных ценностей, каковыми являются, например, безопасность, здоровье, благосостояние, справедливость;
♦ обязанность непосредственной реализации публичных целей возлагается на органы, которые официально являются носителями публично-властных полномочий и имеют законное право применять властные инструменты, в том числе меры государственного принуждения;
♦ все субъекты взаимодействия, которые официально не обладают публичными полномочиями (это могут быть как отдельные люди, так и организации), вступают в отношения с органами государственной и муниципальной администрации, являющимися официальными носителями публичной исполнительной власти, как частные лица, движимые индивидуальным (партикулярным) интересом;
♦ публичная администрация обладает полномочиями издавать нормативные и индивидуальные акты, которые обязательны к исполнению для третьих лиц и необходимы с точки зрения обеспечения общественных интересов и инициатив, а также реализации законов.
Понятие «публичное управление» соотносится со всеми процессами, в ходе которых органы публичной власти, а также иные государственные и муниципальные органы, учреждения, организации и должностные лица реализуют свои публично-управленческие полномочия. В числе этих полномочий могут находиться лишь полномочия, объединенные принадлежностью к публично-властной сфере, а именно: полномочия исполнительной власти; полномочия принимать и одобрять законы; отдельные судебные полномочия.
Усилия по достижению целей, преследуемых публичным управлением, окажутся тщетными без достаточной мотивации причастных к ним людей, продуманной организации и координации человеческих ресурсов. Такая организационная работа, в свою очередь, требует участия не только государства, но и негосударственных структур.
Публичное управление обычно находится под сильным влиянием актуальных острых вопросов и проблем как внутренней, так и мировой политики, а также общественной жизни. Это обусловлено тем, что публичное управление неизбежно осуществляется на фоне событий, происходящих здесь и сейчас, а потому волнующих общество; кроме того, всякое осуществление публичного управления происходит в контексте реальных социально-экономических, политических и культурных условий. Другими словами, особенность публичного управления состоит в том, что оно априори не может осуществляться в отрыве от общественной жизни. Публичное управление всегда осуществляется частью общества в самом тесном взаимодействии с остальными его частями.
Рис. 5.4. Основные функции органов публичного управления
В рамках публичного управления воплощается целый ряд функций, которые наглядно представлены на рис. 5.4.[34]
С функциями публичного управления тесным образом взаимосвязаны его цели, которые направлены на гарантирование, обеспечение, удовлетворение, реализацию, охрану и защиту публичных интересов. В качестве инструментальных целей публичной власти и публичного управления выступают надлежащее функционирование системы публичной власти, ее воспроизводство, надлежащие реализация ею своих функций и оказание ею публичных услуг. Показательно, что достижение указанных целей возможно только в ходе удовлетворения публичным управлением ценностей, потребностей, чаяний и социальных запросов населения и соответствующего реагирования на них. В противном случае легитимность такой публичной власти в сознании людей значительно редуцируется.
5.3. Взаимодействие государственной и муниципальной власти: разграничение полномочий[35]
Эффективность местного самоуправления в значительной мере зависит от государственной политики по отношению к нему, т. е. от тех взаимоотношений, которые устанавливаются между органами местного самоуправления и государственной власти. Государство вправе возложить на органы местного самоуправления решение тех или иных вопросов, наделить органы местного самоуправления определенными полномочиями, причем круг этих вопросов и полномочий может варьировать. Таким образом, от конкретных решений государства в этой области эффективность деятельности органов местного самоуправления зависит напрямую. При этом государство располагает различными механизмами и инструментами воздействия на эту сферу.
Экономическое регулирование местного самоуправления предполагает принятие государством решений, направленных на наделение местного самоуправления собственностью, а также финансовыми средствами, что достигается посредством механизмов налогового и бюджетного регулирования. Не менее существенными инструментами государственного регулирования местного самоуправления оказываются также гарантия прав, которыми оно наделяется, государственный контроль и надзор за деятельностью органов местного самоуправления и установление ответственности за принимаемые решения, совершаемые действия либо бездействие органов и должностных лиц местного самоуправления. Формирование условий, способствующих становлению и развитию местного самоуправления, и содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление входят в прямые обязанности органов государственной власти.
Основой государственной поддержки местного самоуправления являются государственные программы. Среди них можно выделить программы федеральные и региональные.
Первая федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления была утверждена Правительством РФ в 1995 г. В 1999 г. была принята новая программа – «Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления». Некоторые субъекты Российской Федерации также приняли и реализуют собственные региональные программы государственной поддержки местного самоуправления.
На федеральном уровне государственное регулирование и государственная поддержка местного самоуправления осуществляются при помощи системы федеральных органов, в ведении которых находится местное самоуправление. Такие органы имеются в структуре Администрации Президента РФ, в Правительстве РФ, а также в обеих палатах Федерального Собрания РФ. В составе Министерства экономического развития также имеются структурные подразделения, в полномочия которых входит курирование вопросов местного самоуправления.
На уровне субъектов РФ органы местного самоуправления находятся в постоянном взаимодействии с подразделениями органов государственной власти, расположенными на территориях муниципальных образований.
Важную часть государственной поддержки местного самоуправления составляют также государственная система подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления, методическая помощь (например, в виде разработки типовых нормативных актов и рекомендаций), информационное обслуживание.
Государственное регулирование и государственную поддержку местного самоуправления следует отличать от осуществляемого государством вмешательства в дела местного самоуправления. Впрочем, разграничить эти формы не всегда легко.
Предметы ведения и полномочия местного самоуправления
Под предметом ведения применительно к органам публичной власти понимается круг вопросов, решение которых закреплено за данным органом. Органы власти каждого уровня осуществляют функции, т. е. полагающиеся виды деятельности по закрепленным за ними предметам ведения.
Основы разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти заложены в Конституции РФ, которая различает предметы ведения РФ, предметы совместного ведения РФ и ее субъектов и предметы ведения субъектов РФ. В соответствии со ст. 72 Конституции установление общих принципов организации местного самоуправления принадлежит к кругу вопросов, относящихся к совместному ведению РФ и ее субъектов. Согласно ст. 76 Конституции РФ разграничение полномочий по предметам совместного ведения осуществляется путем издания федеральных законов, с опорой на которые затем принимаются другие законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Из этого следует, что предметы ведения и полномочия местного самоуправления в Российской Федерации в общих чертах регламентируются федеральным законом, но могут быть конкретизированы законами субъектов РФ. Принципиально важен вопрос об эффективности разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти.
Максимальной оптимальностью отличается такое разграничение предметов ведения, когда за каждым уровнем власти закреплены только те вопросы, которые именно на данном уровне можно решать наиболее эффективно. Такой принцип разграничения предметов ведения называют субсидиарностью. Этот принцип можно конкретизировать следующим образом. Любые вопросы, которые возможно решить на нижнем уровне управления, должны быть отданы этому уровню власти, поскольку этот уровень в максимальной степени близок к населению и конкретным обстоятельствам. В силу этого на более высокие уровни следует передавать лишь те вопросы, которые эффективно решить на нижнем уровне невозможно. При этом в соответствии с принципом субсидиарности власть верхнего уровня несет ответственность за деятельность нижнего уровня. В частности, представители верхнего уровня должны осуществлять контроль за деятельностью нижнего уровня и прибегать к вмешательству, если деятельность нижнего уровня неудовлетворительна или создает угрозу для благополучия населения.
В российском законодательстве за характеристикой предметов ведения местного самоуправления закрепился термин «вопросы местного значения». К кругу этих вопросов принято относить:
а) вопросы, которые могут быть решены населением или органами местного самоуправления самостоятельно, без помощи или вмешательства органов государственной власти;
б) вопросы, в результате решения которых последствия не выйдут за пределы данного муниципального образования, т. е. не окажут неблагоприятного воздействия на соседние территории.
К основным предметам ведения местного самоуправления по сложившей традиции во всем мире относят благоустройство местной территории, меры по ее социально-экономическому развитию и организацию предоставления населению муниципальных услуг.
Европейская хартия местного самоуправления формулирует пять принципов, которые должны применяться при установлении компетенции органов местного самоуправления.
1. Основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Однако это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом отдельных конкретных полномочий.
2. В пределах, установленных законом, органы местного самоуправления располагают полной свободой действий, необходимой им для осуществления собственных инициатив. Это касается всех вопросов, которые явно не исключены из их компетенции и не отнесены к компетенции других органов власти.
3. Государственные полномочия, как правило, должны преимущественно осуществляться органами власти, наиболее приближенными к гражданам. Передача каких-либо из этих полномочий другому органу власти необходимо производить, учитывая объем и природу поставленной задачи, а также требования эффективности и экономии.
4. Полномочия, которыми наделяются органы местного самоуправления, должны быть, как правило, полными и исключительными. Иной орган власти, как центральный, так и региональный, вправе оспорить или ограничить эти полномочия, однако может это сделать только в пределах, установленных законом.
5. В случае делегирования полномочий центральными или региональными органами власти местные органы самоуправления должны располагать свободой приспосабливать осуществление этих полномочий к местным условиям.
Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлены предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления исходя из следующего ряда отправных положений.
1. Вопросы местного значения, которые входят в предметы ведения местного самоуправления, разделяются на типы в соответствии с типами муниципальных образований. В результате такого деления мы имеем вопросы местного значения, относящиеся к полномочиям поселений, муниципальных районов и городских округов. В этих категориях вопросы местного значения для поселений и муниципальных районов четко различаются, тогда как городским округам выделена вся сумма вопросов местного значения поселений и муниципальных районов.
Особо выделяются вопросы, общие для всех типов муниципальных образований. Их перечень четко ограничен. К ним относятся формирование, утверждение, исполнение и контроль за исполнением местных бюджетов; владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов, закрепленных за данным уровнем.
2. В ведение поселений выделены вопросы, которые главным образом связаны с повседневным жизнеобеспечением населения. К ним относятся: обеспечение жилыми помещениями малоимущих в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства, содержание муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, планирование застройки поселений, организация благоустройства и озеленения территории, организация освещения улиц, установки уличных указателей, организация в границах поселения тепло- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, обеспечение первичных мер пожарной безопасности, создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры, для развития массовой физической культуры и спорта, массового отдыха и т. п.
3. Значительная часть вопросов местного значения отнесена к предметам ведения как поселения, так и муниципального района. Эти вопросы разграничиваются на основании принципа, в соответствии с которым в границах поселения их решение возлагается на поселение, а в остальных случаях (т. е. если вопрос выходит за границы поселения) – на муниципальный район. Так, организация транспортного обслуживания населения в границах поселения причислена к вопросам местного значения поселения, тогда как организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района отнесена к вопросам муниципального района. Также в ведение поселения причислены такие вопросы, как организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, организация библиотечного обслуживания населения, организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения; к уровню муниципального района – организация утилизации и переработки бытовых отходов и мусора, организация библиотечного обслуживания поселений (библиотечный коллектор), содержание межпоселенческих мест захоронения и организация ритуальных услуг и т. д.
4. Все вопросы, для решения которых необходимы развитая инфраструктура и крупные затраты на ее поддержание, отнесены к вопросам местного значения муниципального района. Это вопросы, связанные с организацией охраны общественного порядка, предоставлением начального и среднего общего образования, дошкольного образования, отдыха детей в каникулярное время, основных видов медицинской помощи; вопросы организации и осуществления экологического контроля территории и др. Однако обязанности по финансовому обеспечению в сфере образования (в частности, выплата зарплат педагогическому персоналу, закупка учебных пособий и средств технического обеспечения учебного процесса) возложены на органы государственной власти субъектов РФ. Цель этой меры состоит в гарантии одинакового качества образовательных услуг для всех муниципальных образований, независимо от состояния их доходной базы.
5. Поскольку отдельные поселения располагают разными возможностями (что обусловлено прежде всего их численностью, ср. среднее сельское поселение из нескольких населенных пунктов с общей численностью жителей 1–2 тыс. и городское поселение с населением 30–50 тыс. жителей), закон наделяет органы местного самоуправления поселения и муниципального района правом передачи друг другу части своих полномочий, которая фиксируется посредством соглашения. Предназначение данной нормы заключается в том, чтобы предоставить возможность экономически слабому и дотационному поселению передать часть своих функций муниципальному району (с соответствующим сокращением объема дотаций), а городскому поселению – принять на себя отдельные функции, типично возлагаемые на муниципальный район.
6. Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения описываются в отдельной статье закона, а следовательно, отделены от перечня этих вопросов. Перечень таких общих для всех типов муниципальных образований полномочий включает принятие и изменение уставов муниципальных образований и иных муниципальных правовых актов, установление официальной символики муниципальных образований, создание муниципальных предприятий и учреждений, установление тарифов на их услуги (если иное не предусмотрено федеральными законами), формирование и размещение муниципального заказа, проведение муниципальных выборов, референдумов и голосований, принятие и организацию выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований, учреждение муниципальных средств массовой информации, привлечение граждан к выполнению на добровольной основе общественных работ в порядке и на условиях, установленных законодательством, осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами и т. п.
7. Закон устанавливает, что перечень вопросов местного значения для всех типов муниципальных образований может быть изменен только путем внесения изменений и дополнений в федеральный закон.
Финансовое обеспечение решения этих вопросов осуществляется средствами местных бюджетов, но при этом решение данных вопросов может получать дополнительное финансирование из бюджетов других уровней, а также государственных внебюджетных фондов. Федеральные законы и законы субъектов РФ не могут содержать положений, которые определяли бы объем расходов за счет средств местных бюджетов.
Таким образом, Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» четко устанавливает предметы ведения и полномочия местного самоуправления, разграничивая их по типам муниципальных образований, а также увязывает эти вопросы с вопросами финансирования. Эти меры должны способствовать совершенствованию всех аспектов деятельности местного самоуправления.
1. В чем сущность понятия «муниципальное управление»?
2. Каковы задачи муниципального управления как научной дисциплины?
3. Назовите основные факторы, определяющие особенности муниципального управления.
4. Дайте определение понятию «муниципальное образование».
5. Каковы основные принципы муниципального управления?
6. Каковы важнейшие документы, регламентирующие деятельность местного самоуправления?
7. С какими научными дисциплинами связано муниципальное управление?
8. Содержание основных теорий местного самоуправления.
9. Укажите основные черты организации местной власти в советский период.
10. Что включает в себя понятие «организационные основы муниципального управления»?
11. Какие нормативные акты регламентируют организацию и деятельность органов местного самоуправления?
12. В чем выражается понятие «объект муниципального управления»?
13. Какие факторы учитываются при формировании объектов муниципального управления?
14. Дайте определение понятию «муниципальное образование».
15. Основные полномочия муниципального образования.
16. Что называется муниципально-правовыми нормами?
17. Классификация правовых норм.
18. Понятие системы местного самоуправления и ее функции.
19. Что относится к муниципально-правовым институтам?
20. Источники муниципального права.
21. Особенности органов местного самоуправления, отличающие их от органов государственной власти.
22. Что включает в себя нормативно-правовая база местного самоуправления?
23. Понятие функций муниципального управления.
24. Что такое субъект муниципального управления?
1. Сущность и содержание муниципального управления.
2. Предмет и задачи муниципального управления как научной дисциплины.
3. Основные принципы муниципального управления.
4. Формирование и развитие муниципального управления в России.
5. История развития муниципального управления за рубежом.
6. Сравнительный анализ российского и зарубежного опыта.
7. Основные теории местного самоуправления.
8. Повышение роли местного самоуправления на современном этапе.
9. Основные теории местного самоуправления.
10. Система местного самоуправления: ее принципы и функции.
11. Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.
12. Полномочия субъектов РФ в сфере местного самоуправления.
13. Правовая основа местного самоуправления.