6.1. Органы местного самоуправления
Организационные основы местного самоуправления – это комплекс вопросов, связанных с определением структуры и наименования органов и должностных лиц местного самоуправления, их статуса, компетенции, разграничения полномочий между ними, системы взаимоотношений, порядка принятия решений, методов разрешения противоречий, порядка прекращения полномочий.
К органам местного самоуправления, согласно Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», относятся:
♦ выборные органы, образуемые в соответствии с настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований;
♦ иные органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.
Органы местного самоуправления могут избираться непосредственно населением и (или) образовываться представительным органом муниципального образования. Каждый из этих органов наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Структуру органов местного самоуправления составляют:
♦ представительный орган муниципального образования;
♦ глава муниципального образования;
♦ местная администрация (исполнительно-распорядительный орган);
♦ контрольный орган;
♦ иные органы, предусмотренные уставом муниципального образования, например муниципальная избирательная комиссия, руководитель милиции общественной безопасности и др.
Примерная структура органов местного самоуправления представлена на рис 6.1.
При этом согласно Федеральному закону № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» наличие представительного органа, главы и администрации муниципального образования является обязательным. Их наименования устанавливаются законом субъекта РФ с учетом местных традиций. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность и иные вопросы деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления определяются уставом муниципального образования.
Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов и назначении должностных лиц местного самоуправления не допускается, за исключением предусмотренных законодательством случаев. В частности, указанный Федеральный закон предусматривает участие представителей органов законодательной власти субъекта РФ в конкурсных комиссиях по замещению должностей глав местных администраций муниципальных районов и городских округов. Органы местного самоуправления являются юридическими лицами.
Рис. 6.1. Структура органов местного самоуправления
Классификация органов МСУ
Органы местного самоуправления как субъекты управления муниципальным хозяйством классифицируют по следующим признакам:
♦ способ образования;
♦ назначение (степень специализации);
♦ предметы ведения;
♦ способ принятия решений;
♦ тип использования функций.
С точки зрения способа образования органы местного самоуправления могут быть выборными и иными. Что касается выборных органов, то в этом случае дополнительные разъяснения вряд ли необходимы – следует отметить лишь то, что выборный орган в муниципальном образовании является обязательным, поскольку в этом реализуется один из основных принципов местного самоуправления. Остальные органы, отнесенные к категории «иные», формируются по мере необходимости. В свою очередь, можно выделить органы, формируемые на добровольной основе с последующим утверждением (таковы комиссии представительного органа), на основе назначения (местная администрация), на основе кооптации по установленным нормам (административная, жилищная и прочие комиссии при местной администрации) и т. п.
Эту же классификацию можно получить в результате применения другого основания – способа делегирования полномочий населением. Для демократических государств общепризнанным является положение, в соответствии с которым носителем и источником власти является народ. В силу этого все без исключения органы власти, включая органы местного самоуправления, наделяет властью народ. Самым явным проявлением этого акта наделения являются выборы, которые оказываются средством не только образования этих органов, но и их наделения полномочиями. Если орган формируется иным способом, то он получает свои полномочия от народа косвенно, а непосредственно – от выборных органов либо в соответствии с правовым актом, который принимается выборным органом или населением. Подобный правовой акт может быть как государственным (например, конституция), так и местным (устав муниципального образования).
Особо следует выделить вопрос о том, какие органы должны образовываться в результате выборов, а какие – другими способами; с этим вопросом связан вопрос о выборе той или иной избирательной процедуры.
С точки зрения назначения органы местного самоуправления можно разделить на органы общего и специального назначения. Органами общего назначения являются органы, деятельность которых охватывает либо все сферы местного самоуправления, либо их значительную часть; органы специального назначения – это отраслевые органы, которые занимаются вопросами одной узкой сферы деятельности местного самоуправления или вопросами нескольких таких сфер. Например, от работы финансовых и бюджетных органов напрямую зависит деятельность практически всех остальных органов местного самоуправления. Примерами специализированных (отраслевых) органов являются органы управления образованием, здравоохранением, муниципальным жилищным строительством и собственностью.
Классификация на основании назначения органа позволяет учесть особенности объекта управления, а следовательно, выявить совокупность необходимых управленческих функций, тем самым структурировав субъект управления. В частности, этот подход полезен при определении структуры органов управления муниципальным хозяйством. Это не означает, что под каждую функцию следует создавать отдельное управленческое звено: различные функции могут выполняться укрупненными структурными подразделениями органов местного самоуправления. Например, если объем муниципального строительства измеряется единичными объектами, то управление строительством может быть поручено отделу коммунального хозяйства, а если в муниципальном образовании имеется одна общеобразовательная школа, то создавать отдел образования вряд ли целесообразно: эффективнее было бы передать управление образованием отделу социальной политики или близким по функциям подразделениям.
Деление по предметам ведения основывается на том, что органы местного самоуправления, решая вопросы местного значения, отнесенные к ведению местного самоуправления, одновременно могут исполнять отдельные государственные полномочия, возложенные на них органами государственной власти. Увеличение самостоятельности местного самоуправления в администрировании дел местного значения и передача им отдельных государственных полномочий, которые целесообразнее осуществлять на местах, в настоящее время являются общемировой практикой, и в этом проявляется стремление сбалансировать централизацию и децентрализацию. Отношение к этому процессу со стороны населения, органов местного самоуправления неоднозначно, но это реальный факт, который необходимо учитывать.
В плане исполнения таких полномочий органы местного самоуправления являются подконтрольными государственным органам. Некоторые государственные полномочия могут передаваться органам, которые были созданы для решения вопросов местного значения, однако обычно они исполняются специально создаваемыми органами (отделами записи актов гражданского состояния, военно-учетными столами и т. д.). Специальное выделение органов, которые исполняют отдельные государственные полномочия, важно еще и потому, что в этом случае оказывается необходимым закрепление за местным бюджетом источников доходов, а также передача материальных и финансовых ресурсов.
Классификация по способу принятия решений опирается на тот факт, что решения могут приниматься коллегиально или единолично. Выбор способа принятия решений зависит от природы органа и характера принимаемого решения. В качестве примера органа, основанного на коллегиальном принятии решений, можно привести представительный орган местного самоуправления, главное назначение которого состоит в представлении интересов – коллективного интереса – всего населения муниципального образования. Важно, что интересы всех жителей выражает представительный орган во всей полноте своего состава – ни отдельный член этого органа, ни их группа не в состоянии выразить мнения всех избирателей. Впрочем, это не означает, что коллегиальное принятие решений присуще только выборному представительному органу. Коллегиальность представительного органа является прямым следствием его сущности, однако не менее важным оказывается характер принимаемого решения.
На представительный орган обычно возлагается принятие наиболее значимых для муниципального образования решений. Это верно в политическом плане, особенно в тех случаях, когда у жителей муниципального образования могут возникнуть подозрения в предвзятом отношении или даже личном интересе (типичные ситуации – предоставление муниципального жилья, размещение муниципального заказа, оказание социальной помощи отдельным лицам и т. п.).
Единоличное решение является более эффективным применительно к вопросам оперативного управления муниципальным хозяйством, поскольку такими вопросами чаще управляют профессионалы, хорошо знакомые со своей сферой деятельности; кроме того, важно, что должностные лица, принимающие решения единолично, несут персональную ответственность за результаты своей деятельности.
Анализируя роль органов местного самоуправления как организационной структуры, которая выступает от лица основного субъекта местного самоуправления, т. е. населения муниципального образования, нельзя не прийти к выводу, что органы местного самоуправления должны осуществлять функции двух типов. Условно эти функции можно назвать проектной (орган представляет интересы населения) и программной (орган реализует интересы населения). В управленческом процессе этим двум функциям соответствует два типа органов: представительные и исполнительные. Нужно подчеркнуть, что в этом случае речь идет не о принципе разделения власти, – имеется в виду прежде всего классификация органов местного самоуправления по типу исполняемых ими функций, связанных с управлением муниципальным хозяйством. Делить органы местного самоуправления на представительные и исполнительные в «чистом виде» не менее целесообразно и в контексте их изучения и исследования. И при этом необходимо учитывать, что совмещение разных функций в одном органе не только возможно, но и широко распространено.
Представительный орган наделяется в системе местного самоуправления особой, исключительной компетенцией, что обусловлено его ролью. Данный орган осуществляет утверждение местного бюджета, устанавливает правила, которые являются общеобязательными на всей территории муниципального образования, принимает решения по вопросам, связанным с распоряжением муниципальной собственностью, контролирует от имени населения деятельность других органов местного самоуправления. Эти полномочия не могут передаваться другим органам.
Представительный орган не является монолитным и неделимым образованием. Некоторые (как правило, наиболее важные) решения принимаются представительным органом в целом, однако из-за обилия и разнообразия вопросов, которые входят в компетенцию данного органа, возникает необходимость выделения в его составе более мелких структурных единиц и определения их роли и места в представительном органе. Характерными примерами таких структурных единиц являются комиссии по направлениям, которые занимаются вопросами, входящими в определенные сферы деятельности местного самоуправления; территориальные группы депутатов, которые представляют, а также по возможности реализуют интересы населения отдельных внутримуниципальных территориальных образований; и, наконец, фракции, представляющие отдельные политические силы.
Довольно часто структурные подразделения представительного органа только осуществляют подготовку решений, которые окончательно принимаются представительным органом в полном составе. Однако в некоторых случаях комиссиям, территориальным группам и фракциям могут передаваться полномочия для самостоятельного решения отдельных вопросов, которые в обычном случае принадлежат к компетенции представительного органа.
Известны организационные модели местного самоуправления, в составе которых имеется не один, а несколько представительных органов, полномочия которых заранее определены. Таковы бюджетные и контрольные органы, распоряжающиеся муниципальной собственностью. В такой ситуации уместно говорить о системе представительных органов местного самоуправления, а это требует более или менее четкого определения места каждого из них в этой системе.
Исполнительный орган местного самоуправления – это исполнительно-распорядительный орган общей компетенции. Основная цель его деятельности – обеспечение жизнедеятельности местного сообщества, принятие и исполнение муниципальных решений, формирование и реализация социально-экономической политики. Структура исполнительного органа представляет собой закрепление определенных функций муниципального управления за отдельными подразделениями или должностными лицами, которые различаются наличием права принятия самостоятельных решений, имеющих юридическую значимость, по вопросам, относящимся к компетенции местного самоуправления.
В частности, местные администрации часто нельзя рассматривать как органы местного самоуправления. Дело в том, что в этом случае решения принимает не администрация, а должностное лицо (глава муниципального образования, мэр, городской управляющий и т. п.), на которое возложено осуществление функций местной исполнительной власти. Администрация в этом случае представляет собой аппарат управления, функция которого заключается в обеспечении исполнения решений высшего должностного лица. Основания для отнесения администрации к исполнительным органам местного самоуправления возникают лишь при условии, что администрация принимает решения в коллегиальном порядке.
Местная администрация с точки зрения ее качественного состава неоднородна. Структуру местной администрации формируют и чисто аппаратные подразделения, которые отвечают исключительно за реализацию решений, и органы, обладающие правом принимать решения по некоторому кругу вопросов. В отдельных случаях такие органы могут наделяться правами юридического лица.
В силу сказанного при определении места администрации в системе органов местного самоуправления однозначно отождествлять администрацию с исполнительным органом местного самоуправления нельзя. В каждом конкретном случае необходимо анализировать функции, полномочия и внутреннюю структуру местной администрации. Даже если разделение органов местного самоуправления на представительные и исполнительные более или менее явно, выделить «абсолютно представительные» и «абсолютно исполнительные» органы в чистом виде практически невозможно. Это касается и других аналогичных делений, например выделения органов, ведающих только вопросами местного значения, или органов, исполняющих только отдельные государственные полномочия; органов, которые пользуются полной самостоятельностью в принятии решений, или органов, которые только обеспечивают деятельность других органов и должностных лиц.
Кроме того, возможно создание специфических органов, функцией которых является решение достаточно узкого круга вопросов и которые одновременно представляют интересы различных субъектов. В качестве примера можно привести типичную комиссию по здравоохранению, в которую наряду с представителями местной администрации включаются представители учреждений здравоохранения и благотворительных организаций. Подобные комиссии могут быть наделены правом принимать решения.
Приведенные основания для классификации не являются единственно возможными. С практической, равно как и исследовательской, точки зрения важно, что классификация должна способствовать нахождению структуры органа местного самоуправления, максимально оптимальной с точки зрения конкретных условий. В этом случае применение подобных разграничений может стать основанием для выработки конкретных предложений по совершенствованию структуры органа местного самоуправления там, где они существуют, или «проектирования» структуры органа местного самоуправления во вновь формирующихся муниципальных образованиях.