В-седьмых, законодательством установлен порядок участия муниципальных образований в организациях межмуниципального сотрудничества.
В-восьмых, представительные органы определяют порядок материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления.
В-девятых, представительные органы реализуют функции контроля за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий, связанных с решением вопросов местного значения.
Перечисленные девять полномочий представительных органов – это минимальный, но не исчерпывающий перечень их прав и обязанностей, установленный на федеральном уровне.
Кроме этих исключительных полномочий к ведению муниципалитета отнесены образование внебюджетных и валютных фондов, утверждение положений о них, определение порядка выпуска муниципальных займов, получения и выдачи кредитов, создание муниципальных банков и иных финансово-кредитных учреждений и иные полномочия.
Наиболее часто в уставах закрепляются следующие дополнительные полномочия представительных органов местного самоуправления:
♦ назначение даты выборов главы муниципального образования;
♦ передача отдельных полномочий органам государственной власти территориального общественного самоуправления;
♦ согласование назначения должностных лиц местного самоуправления;
♦ утверждение структуры местной администрации;
♦ выражение недоверия главе муниципального образования;
♦ досрочное прекращение полномочий депутатов;
♦ назначение местного референдума;
♦ учреждение почетных званий и т. д.
Некоторые из полномочий муниципалитет вправе передавать мэру точно так же, как по представлению мэра муниципалитет может решать отдельные вопросы, отнесенные к ведению мэрии. Создается гибкая система разделения труда, учитывающая реальные условия жизни городского организма.
Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления в пределах своих компетенций принимают (издают) правовые акты по вопросам своего ведения. Порядок этой деятельности (виды и наименования правовых актов, издаваемых органами местного самоуправления, а также выборными и другими должностными лицами местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу) прописывается в уставе муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
В плане наименования актов представительных органов к настоящему моменту установилось определенное единство: в законах и уставах они обычно именуются решениями и постановлениями. Также среди актов представительных органов фигурируют резолюции, заявления, обращения, а также распоряжения, которые издаются руководителем представительного органа по вопросам организации работы представительного органа. Согласно большинству законов и уставов, главами муниципального образования и главами администраций издаются постановления и распоряжения, а руководителями структурных подразделений – приказы. В некоторых уставах можно также встретить правила и инструкции.
Необходимо четко отличать нормативные акты, которые устанавливают правила, являющиеся общеобязательными и более или менее продолжительными по действию, и ненормативные (правоприменительные, индивидуальные) акты. В этом отношении наблюдается непоследовательность, поскольку в одних уставах нормативные акты представительных органов именуются решениями, а ненормативные – постановлениями, тогда как в других уставах эти термины используются обратным образом.
В наименованиях актов глав муниципальных образований и глав администраций также обнаруживается относительное единство: акты нормативного характера именуются постановлениями, акты ненормативного характера – распоряжениями.
Опираясь на анализ законов и особенно уставов ряда муниципальных образований, нетрудно сделать вывод о том, как соотносятся между собой акты представительных органов, глав муниципальных образований и глав администраций, а также о юридической силе этих актов. На практике наблюдаются различные варианты. В некоторых случаях устанавливается порядок, в соответствии с которым правовые акты, издаваемые местной администрацией, не могут противоречить актам, которые были приняты представительным органом. В других случаях формулируется норма, в соответствии с которой акты, изданные главой муниципального образования, т. е. главой администрации, должны соответствовать решениям представительного органа. Существует также категория случаев, когда акты, издаваемые главой муниципального образования (главой администрации – мэрии), принимаются исключительно во исполнение законов Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации и законов субъекта Федерации. При этом глава руководит администрацией, которая осуществляет исполнительно-распорядительные функции по предметам ведения муниципального образования.
Анализ показывает, что в конечном счете акты представительных органов имеют бóльшую юридическую силу по сравнению с актами глав муниципальных образований и глав администраций. Однако стоит обратить внимание, что представительные органы не обладают правом отменять акты глав муниципальных образований и глав администраций. На основании этого можно сделать вывод, что соотношение актов органов местного самоуправления во многих отношениях аналогично соотношению, которое существует между актами органов государственной власти на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации.
Если глава муниципального образования не входит в состав представительного органа или не является выборным должностным лицом, решения подписываются председателем представительного органа, после чего они сразу же вступают в силу. Однако закон и устав могут предусматривать, что глава муниципального образования или глава администрации (там, где нет главы муниципального образования) имеют право возвратить решение в представительный орган на повторное рассмотрение. В некоторых законах субъектов Российской Федерации данное право явно отличается от права отклонения главой муниципального образования или главой администрации правовых актов, принятых представительным органом (права вето). Подобное введение права главы муниципального образования или местной администрации возвращать акты в представительный орган на повторное рассмотрение в законах субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований фактически воспроизводит систему «сдержек и противовесов», действующую на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации, и реализует принцип разделения властей, но уже на уровне местного самоуправления. Установление этого права вето на местном уровне не является строго необходимым, поскольку имеется возможность судебной и прокурорской защиты законности принимаемых представительными органами решений. Однако стоит иметь в виду, что благодаря этой норме устанавливается право опротестовывать решения, так сказать, «незрелые», не обоснованные с экономической точки зрения. А в этом отношении содержание права местного вето является более объемным по сравнению с аналогичным правом на более высоких уровнях.
В заключение необходимо сказать, что эффективность взаимодействия органов и должностных лиц в значительной степени зависит от принимаемых ими актов. В субъектах Федерации после принятия Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» издано огромное количество собственных законов и иных актов. Ведь в России насчитывается 1059 городов, 2066 поселков и 155 тыс. сельских населенных пунктов. Если в 1920-х гг. доля городского населения составляла 20 %, то сегодня – около 73 %.
Просторы нашей страны и разнообразие ее природно-географических и экономических условий, культуры и уклада жизни населения создают дополнительные трудности для правового регулирования в данной сфере, так как приходится одновременно осуществлять его на уровне Федерации, ее субъектов и самих муниципальных образований.
1. Перечислите признаки муниципального образования.
2. В чем заключается специализация муниципального образования?
3. Дайте определение понятию «территориальное управление».
4. Каковы ресурсы муниципального образования и их виды?
5. Охарактеризуйте понятие муниципального хозяйства как основы ресурсов муниципального образования.
6. Перечислите основные элементы муниципального хозяйства.
7. Охарактеризуйте модели муниципального хозяйства.
8. Что составляет финансово-экономическую основу системы управления муниципальным образованием?
9. Что такое «консолидированный бюджет»?
10. На основе чего формируются муниципальные финансовые ресурсы?
11. Назовите стадии управления финансовой деятельностью.
12. Дайте определение понятию «муниципальный бюджет».
13. Раскройте понятия «доходы» и «расходы» бюджета.
14. Классификация расходов муниципального образования.
15. Принципы бюджетной системы РФ.
16. Перечислите основные права, которыми должно обладать местное самоуправление для реализации возложенных на него обязанностей.
17. Какие принципы установления компетенции местного самоуправления провозглашены в Европейской хартии о местном самоуправлении?
18. Какие функции местное самоуправление выполняет в современном обществе?
1. Муниципальное образование как социально-экономическая система.
2. Особенности муниципальных образований.
3. Финансово-экономическая основа системы управления муниципального образования.
4. Государственный бюджет. Муниципальные финансовые ресурсы. Муниципальный бюджет. Финансовые ресурсы муниципального образования.
5. Проблемы управления муниципальным образованием.