6. Сущность, цели и задачи местного самоуправления.
7. Функции и полномочия органов местного самоуправления.
8. Место и роль органов местного самоуправления в управлении муниципальным хозяйством.
9. Основы местного самоуправления и история его формирования.
10. Развитие местного самоуправления в России.
11. Государственная власть в области местного самоуправления.
12. Эффективность деятельности органов местного самоуправления.
13. Организационные модели местного самоуправления.
Глава 7. Муниципальная служба
7.1. Нормативно-правовая регламентация муниципальной службы
Местное самоуправление в его современном понимании стало образовываться на рубеже XVIII–XIX вв. Первые теории самоуправления и первое государственное законодательство, регулирующее муниципальную деятельность, появились именно в этот период. В основу теории местного самоуправления легли как российские, так и международные правовые акты. Нормативно-правовая база исполняет системообразующую роль в развитии и становлении государственности.
Современные интеграционные процессы в Европе позволили муниципалитетам объединиться в коллективной защите своих прав и интересов и сформулировать неприкосновенный общий принцип местного самоуправления – действовать самостоятельно и в пределах своей компетенции независимо от органов государственной власти.
Принятая Советом Европы в 1985 г. Европейская хартия местного самоуправления определяет местное самоуправление как институт, который выражает право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах населения. В соответствии с принципом субсидиарности хартия закрепляет положение, что публичные обязательства должны реализовываться на наиболее близком населению уровне и должны относиться к более высокому административному уровню только в том случае, если решение таких задач силами местных администраций неэффективно или невозможно.
Местное самоуправление, являясь важнейшим элементом демократического государства, показывает, что конституционное право граждан участвовать в управлении государственными делами может быть осуществлено только на местном уровне. Одна из основных целей местного самоуправления заключается в объединении людей на основе единства интересов, превращении их в территориальную общность.
Муниципальная служба является организационным ядром по реализации функций и задач местного самоуправления. Под профессиональной управленческой деятельностью муниципальной службы понимается совокупность социально значимых действий муниципальных служащих для достижения определенного результата.
Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» является базовым законодательным актом для всей муниципальной службы. Он регулирует требования к должностям муниципальной службы, определяет статус муниципального служащего, порядок поступления и прохождения муниципальной службы, а также условия прекращения служебных отношений.
Также правовое регулирование муниципальной службы осуществляется Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающим территориальные, общеправовые, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также иными федеральными законами.
К правовому обеспечению муниципальной службы на федеральном уровне можно отнести указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, а также международные договоры Российской Федерации в области муниципальной службы.
Следующий уровень правового регулирования муниципальной службы – это уровень субъектов Российской Федерации. Каждый субъект Российской Федерации принимает свой закон о муниципальной службе, определяющий правовое положение муниципальных служащих субъектов Российской Федерации (реестры муниципальных должностей, классные чины, денежное содержание муниципальных служащих, порядок поступления и прохождения муниципальной службы, квалификационные требования к замещению должностей и ряд других вопросов).
И последний уровень – это правовое регулирование муниципальной службы на местном уровне. Муниципальная служба руководствуется нормативно-правовыми актами, регулирующими служебные отношения муниципальной службы.
В систему правовых актов о муниципальной службе входят:
♦ устав муниципального образования;
♦ правовые акты, принятые на местном референдуме;
♦ нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
♦ правовые акты, постановления и распоряжения главы муниципального образования, иных органов местного самоуправления и должностных лиц.
Муниципальные образования на основе законодательства о муниципальной службе и положений своих уставов вправе принимать специальные нормативно-правовые акты, регулирующие муниципальную службу.
Таким образом, из вышесказанного можно сделать вывод, что муниципальная служба функционирует в сфере публичной власти и является публично-властной деятельностью, которая опирается на нормативно-правовые основы муниципальной службы. Местное самоуправление, составляя одну из основ конституционного строя, представляет собой самостоятельную форму осуществления народом принадлежащей ему власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
В настоящее время реформирование местного самоуправления, направленное на усовершенствование системы управления местной власти, ее территориальной и организационной структуры, зависит во многом от эффективности управления органами местного самоуправления. Особую актуальность и социальную значимость приобретают вопросы, связанные с развитием кадрового потенциала муниципальной службы, повышением уровня профессионализма муниципальных служащих.
Муниципальная служба является одним из главных инструментов организации деятельности местного самоуправления.
Согласно Федеральному закону от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» муниципальная служба – это профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).
Муниципальная служба, как и другие виды деятельности, направлена на достижение определенных целей. Основные цели муниципальной службы – это эффективная структура социального обслуживания, ответственная перед государством и населением, а также успешное функционирование органов местного самоуправления и самоорганизации.
Муниципальная служба для достижения своих целей выполняет ряд задач. Задачи муниципальной службы связаны с обеспечением полномочий местного самоуправления.
Основными задачами муниципальной службы являются:
1) обеспечение прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования (эта задача вытекает из положения ст. 18 Конституции РФ, согласно которой права и свободы человека и гражданина определяют деятельность не только государственной власти, но и местного самоуправления);
2) обеспечение реализации положений Конституции РФ, федерального законодательства, законов субъектов РФ, устава муниципального образования, правовых актов органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления на территории муниципального образования;
3) организация оптимального, наиболее эффективного обеспечения социально-экономических и иных условий жизни населения муниципального образования исходя из интересов населения, исторических и местных традиций;
4) формирование условий для практического осуществления функций органов и должностных лиц местного самоуправления и профессиональное обеспечение реализации их полномочий, предусмотренных действующим законодательством;
5) защита прав и интересов населения и органов местного самоуправления муниципального образования;
6) подготовка, принятие, организация исполнения и исполнение решений в пределах полномочий органов местного самоуправления;
7) оказание в установленном законом порядке содействия федеральным органам государственной власти, расположенным на территории муниципального образования, и органам государственной власти соответствующего субъекта РФ в осуществлении их полномочий.
В соответствии с задачами муниципальной службы формируются и определяются ее функции. Функции муниципальной службы – это основные направления ее деятельности. Общие функции муниципальной службы представлены на рис. 7.1.
Рассмотрим функции муниципальной службы подробнее.
1. Планирование. Функция планирования направлена на разработку муниципальных программ, планов деятельности органов местного самоуправления по решению стоящих перед ними задач.
2. Функция организации и регулирования. Эта функция представляет собой упорядочение общественных отношений, возникающих в сфере местного самоуправления, налаживание связей между субъектами этих отношений, приведение системы управления делами муниципального образования в такое состояние, которое обеспечивает эффективную работу всех элементов местного самоуправления.
Рис. 7.1. Функции муниципальной службы
3. Распорядительство. Распорядительская функция предполагает выдачу конкретных указаний исполнителям муниципальных правовых актов по выполнению конкретных видов работ, совершению действий в установленном порядке и в определенный срок.
4. Координация