[48], который наряду с государственными и коллективными предприятиями допускал существование индивидуальных и семейных предприятий с целью развития гражданских правоотношений.
Закон РСФСР от 24.12.1990 № 443-I «О собственности в РСФСР»[49] наряду с государственной, муниципальной собственностью и собственностью общественных организаций однозначно восстанавливал частную собственность. Реалии рыночной экономики требовали от России создания правовой базы для новых общественных отношений. В 1992 г. началась приватизация с целью формирования слоя частных собственников, создания социально ориентированной рыночной экономики и пополнения бюджета.
Окончание массовой и безвозмездной приватизации официально признано Федеральным законом от 21.07.1997 № 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества РФ»[50]. На передний план выходят проблемы корпоративного управления и реструктурирования приватизированных предприятий, рационального использования и повышения эффективности управления собственностью.
Федеральный закон от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»[51] определяет права и обязанности этих предприятий, способы их реорганизации и ликвидации. В постсоветской России планомерно создается институт частной собственности, формируются частный и полугосударственный сектора экономики. Несмотря на то что приватизация в России не оправдала надежд по наполнению государственного бюджета и в результате на ее долю пришлась лишь малая его часть, поскольку продажная цена объектов приватизации не составляла и половины их реальной стоимости (в итоге приватизация не сопровождалась накоплением капитала), главные цели все-таки были достигнуты: была обеспечена внутренняя конвертируемость рубля, можно было говорить о состоявшемся переходе к рыночной экономике.
Сегодня Конституция РФ закрепляет равенство всех видов собственности, а право частной собственности в России охраняется законом.
8.2. Специфические особенности управления муниципальным имуществом
Согласно ст. 215 ГК РФ, под муниципальной собственностью понимается имущество, которое принадлежит на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.
Все законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении закрепляют нормы о муниципальной собственности. В большинстве из них определено понятие муниципальной собственности, ее состав, порядок формирования и управления.
Правовое регулирование муниципальной собственности в РФ осуществляется целым рядом нормативных актов. Основополагающими из них являются Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Гражданский кодекс РФ.
В соответствии со ст. 29 вышеуказанного Закона в состав муниципальной собственности входят:
♦ средства местного бюджета;
♦ муниципальные внебюджетные фонды;
♦ имущество органов местного самоуправления;
♦ муниципальные земли и другие природные ресурсы;
♦ муниципальные предприятия и организации;
♦ муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации;
♦ муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения;
♦ муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта;
♦ другое движимое и недвижимое имущество.
Но в законах многих субъектов РФ состав муниципальной собственности дополняется другими объектами, такими как:
♦ унитарные предприятия, в том числе транспортные, торговые, общественного питания, бытового обслуживания, ремонтно-строительные, жилищно-эксплуатационные;
♦ объекты по оказанию ритуальных услуг и содержанию мест захоронения, по утилизации и переработке мусора;
♦ ценные бумаги, пакеты акций хозяйственных предприятий;
♦ объекты инженерной инфраструктуры;
♦ имущество, приобретенное в результате предпринимательской деятельности предприятиями и организациями, входящими в состав муниципальной собственности.
Наиболее детально состав муниципальной собственности определяется в уставах муниципальных образований.
Наличие такого перечня собственности создает все условия, необходимые органам местного самоуправления для успешного управления муниципальным образованием.
Характерными особенностями муниципальной собственности являются:
♦ непосредственная связь данной собственности с интересами местного сообщества;
♦ воплощение в ней особой совокупности экономических отношений между человеком и властью;
♦ отнесение ее к разновидности публичной (общественной) собственности;
♦ функция основного инструмента социальной защиты и поддержки населения территории муниципального образования[52].
Наличие муниципальной собственности является одним из ключевых условий успешного существования и функционирования муниципального образования.
Муниципальная собственность наряду с имуществом, находящимся в государственной собственности и переданным в управление органам местного самоуправления, составляет экономическую основу местного самоуправления.
Субъект управления – лицо, группа людей или организация, которые принимают решения и управляют объектами, процессами или отношениями путем воздействия на управляемую систему для достижения поставленных целей.
В качестве субъектов муниципальной собственности выступают городские и сельские поселения, другие муниципальные образования, т. е. население, которое проживает на территории этих поселений и образований, наделено правом на местное самоуправление и осуществляет функции публичной власти через систему избираемых им органов местного самоуправления[53].
Нужно отметить, что муниципальная собственность не является разновидностью государственной собственности.
Круг объектов права муниципальной собственности законодательно ограничен. К муниципальной собственности не могут быть отнесены объекты, изъятые из оборота или ограниченные в обороте, например боевое оружие. Объектом муниципальной собственности может выступать любое имущество, кроме того, что может находиться только в государственной собственности.
Статья 9 Конституции РФ выделяет в числе возможных объектов муниципальной собственности землю и природные ресурсы. Правовой режим муниципальных земель определяется Земельным кодексом Российской Федерации. Правовой режим других природных ресурсов определяется федеральными законами «О недрах», «Об охране окружающей природной среды», Лесным и Водным кодексами.
В соответствии с этими законами органы местного самоуправления имеют право пользования природными ресурсами, а также право на часть платежей за природопользование.
Наделение населением муниципального образования органов местного самоуправления полномочиями по осуществлению права муниципальной собственности означает лишь перераспределение полномочий представителей одного и того же собственника – муниципального образования, но не передачу от него права собственности какому-либо другому лицу.
В основной массе имущество муниципальной собственности закреплено за муниципальными предприятиями, которые имеют право самостоятельно управлять им в рамках вещного права и права хозяйственного ведения, или передается в ведение муниципальных учреждений, которые получают право оперативного управления закрепленным за ними имуществом.
В силу своей специфики муниципальная собственность изначально приближена к населению, потому что призвана служить удовлетворению его основных потребностей и нужд.
Для муниципальной собственности характерны расширение состава и усложнение структуры управления, поскольку первоначально ее состав ограничивался учреждениями образования, здравоохранения, соцобеспечения, путей сообщения, однако развитие современного общества и техники обусловило пополнение данного списка предприятиями водо-, тепло-, электро- и газоснабжения, канализации, транспорта, жилым и нежилым фондами и т. д. Причем параллельно с качественным расширением состава увеличивается и объем муниципальной собственности, совершенствуются ее структура и управленческий состав, к специалистам которого предъявляются все более высокие квалификационные требования.
Несмотря на то что изначально муниципальная собственность представляла собой отдельный самостоятельный вид собственности, ее развитие в определенной степени подчинялось давлению государственных структур. Поэтому не может не радовать сложившаяся в последние годы устойчивая тенденция постепенного высвобождения муниципальной собственности из государственного подчинения за счет перехода ее в единоличное ведение органов местного управления[54].
Основным отличием муниципальной формы собственности от государственной можно считать то, что ее эксплуатация подчинена преследованию относительно узких целей, направленных на улучшение условий жизни местного населения, благоустройство территорий муниципальных образований и т. д., в то время как государственная собственность стремится к удовлетворению потребностей всех граждан страны, без привязки к месту их жительства.
В соответствии с российским законодательством муниципальное право собственности на земельный участок подкрепляется свидетельством о собственности и наделяет собственника правомочиями владения, распоряжения и пользования участком земли, принадлежащей муниципальному образованию. Объектами данного права являются земельные участки, переданные Российской Федерацией или ее субъектами в муниципальную собственность или считающиеся таковыми на основании федеральных законов.
Наличие муниципальной собственности как таковой характерно далеко не для всех стран, поскольку ее появление должно быть детерминировано соответствующими историческими предпосылками.
Состав муниципальной собственности
Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч. 1 ст. 50) закрепляет, что в собственности муниципальных образований может находиться имущество муниципальных образований, предназначенное для решения вопросов местного значения, осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления органами государственной власти, обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.
Целевое назначение имущества определяет его принадлежность. При возникновении у муниципального образования права собственности на имущество, не предназначенное для установленных в отношении муниципальной собственности целей, оно подлежит либо отчуждению, либо обязательному перепрофилированию, в порядке и в соответствии со сроками, установленными федеральным законодательством.
Таким образом, в собственности городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов может находиться имущество:
♦ предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, освещения улиц населенных пунктов муниципальных образований;
♦ транспортно-инженерные сооружения, расположенные в границах населенных пунктов муниципального образования, а также имущество, которое предназначено для их обслуживания;
♦ здания и сооружения жилищного фонда, предназначенные для социального использования, в целях обеспечения малоимущих граждан, проживающих в муниципальном образовании и нуждающихся в улучшении жилищных условий, на условиях договора социального найма, а также имущество, которое необходимо для содержания муниципального жилищного фонда;
♦ транспорт и иное имущество, призванное обеспечить транспортное обслуживание населения в границах муниципального образования;
♦ объекты, в том числе и пожарное оборудование, снаряжение, которые предназначены для обеспечения первичных мер пожаротушения;
♦ имущество библиотек муниципального образования;
♦ имущество, которое предназначено для организации досуга и обеспечения жителей муниципального образования услугами организаций культуры;
♦ объекты культурного наследия, к которым относятся памятники истории и культуры, вне зависимости от категории их историко-культурного значения;
♦ имущество, которое предназначено способствовать развитию на территории муниципального образования физической культуры и массового спорта;
♦ имущество, которое предназначено для организации благоустройства и озеленения территории муниципального образования, в том числе мест общего пользования и массового отдыха населения;
♦ имущество, которое предназначено для сбора / вывоза бытовых отходов и мусора;
♦ имущество, которое предназначено для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения;
♦ имущество, которое предназначено для официального обнародования муниципальных правовых актов или другой официальной информации;
♦ земельные участки, которые отнесены к муниципальной собственности муниципального образования федеральными законами;
♦ пруды и (или) обводненные карьеры, находящиеся на территории муниципального образования;
♦ имущество, которое предназначено для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального образования;
♦ имущество, которое предназначено для организации защиты населения и территории муниципального образования от чрезвычайных ситуаций, носящих природный и техногенный характер;
♦ имущество, которое предназначено для обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья.
Разграничение объектов муниципальной собственности обусловлено разграничением полномочий между различными муниципальными образованиями в соответствии с тем, что каждое полномочие должно обеспечиваться соответствующим объектом муниципальной собственности.
В отношении муниципальной собственности оправдано применение общих правил гражданского законодательства. В частности, Гражданский кодекс Российской Федерации[55] в качестве первичного субъекта права муниципальной собственности определяет муниципальные образования, т. е. местные сообщества жителей. Таким образом, собственником муниципального имущества изначально выступает местное население, и оно, в свою очередь, доверяет органам местного самоуправления управление муниципальной собственностью[56].