В современной России формирование отношений собственности осуществляется под воздействием рыночных механизмов, поэтому особую актуальность приобретает изучение мировой практики в области управления собственностью. Несмотря на то что практически каждая страна разработала свою систему управления собственностью, можно утверждать, что большинство процессов управления в различных странах идентичны.
Системам местного самоуправления зарубежных стран присущи универсальная выборность и значительная самостоятельность в решении местных вопросов. Причем местная самостоятельность обеспечена опорой на муниципальную собственность, право взимания и распоряжения местными налогами, возможность издания относящихся к вопросам местного значения нормативных актов.
Существуют три базовых модели местного самоуправления: англосаксонская (классическая), континентальная (французская) и смешанная[57].
Применение англосаксонской модели характерно для стран с одноименной правовой системой, среди которых наиболее показательны Великобритания, США, Канада, Индия, Австралия. Однако необходимо отметить, что в классическом виде эта модель встречается крайне редко. Она отличается наличием формальной автономии и самостоятельности местного самоуправления, отсутствием на местах опеки органов местного самоуправления со стороны представителей правительства.
Действия органов местного самоуправления могут осуществляться в рамках предписанных законом полномочий, тогда как иные действия могут быть признаны судом неправомерными.
Континентальная модель организации местной власти вопреки названию применяется не только в странах континентальной Европы (Франции, Бельгии, Италии, Испании), но и в странах Ближнего Востока, франкоязычной Африки, Латинской Америки. Данная модель характеризуется сочетанием местного и государственного управления на местах, выборности и назначаемости; иерархической организацией системы местного самоуправления, в которой четко прослеживается подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим; присутствием на местном уровне специального представителя центральной власти, который осуществляет государственный контроль за деятельностью на местах.
Показательно, что каждая административно-территориальная единица выполняет специфический объем функций, что исключает дублирование, при этом органы исполнительной власти различных уровней независимы, а деятельность муниципальной власти осуществляется параллельно с работой территориальных органов исполнительной государственной власти.
Применительно к демократически развитым странам различия между англосаксонской и континентальной моделями не носят принципиального характера, хотя в некоторых странах организация власти на местах представляет собой симбиоз этих двух моделей, дополненных собственными специфическими признаками. Логично, что данная модель называется смешанной. Модели такого типа характерны для местного самоуправления в Японии, Австрии, Германии, а также некоторых развивающихся стран и стран с постсоциалистической системой.
Отличительной чертой смешанной модели организации власти на местах является то, что относительно автономное местное самоуправление на низовом территориальном уровне сочетается с государственным управлением на более высоком.
Зарубежный опыт управления имуществом муниципальных образований
Весь практический опыт управления имуществом муниципальных образований за рубежом можно классифицировать по группам стран: страны бывшего СССР, страны «Большой восьмерки», страны БРИК (Бразилия, Россия, Индия и Китай), страны ОЭСР (Организация экономического сотрудничества и развития). Каждая из указанных групп стран имеет свой опыт управления активами муниципальных образований и государственных предприятий.
В отличие от России, за рубежом активно используются внешнее управление, инструменты залога и выпуска ценных бумаг, осуществляются сделки по продаже и покупке государственных и муниципальных активов.
Средствами управления активами в муниципальных образованиях и муниципальных учреждениях служат инвентаризация муниципальных активов; рационализация и реорганизация сети муниципальных учреждений, целью проведения которых является исключение параллельных функций путем закрытия, слияния и перевода в ведение вышестоящего органа управления соответствующего региона; продажа, оценка и повышение стоимости активов; оптимальное управление денежными потоками, которые связаны с муниципальными активами.
Зачастую в основу управления муниципальными активами положен стратегический план, включающий в себя определение стратегических целей, оценку основных характеристик муниципальных услуг, оценку спроса на муниципальные услуги, разработку стратегии и тактики управления активами, финансовое планирование управления активами, мониторинг и контроль управления.
Активы могут принадлежать к одной из трех групп: напрямую используемые органами государственной власти, активы социального значения и прочие активы. Очевидно, что практический опыт, накопленный в Российской Федерации, имеет существенные отличия от зарубежного.
Поддержка управления муниципальной собственностью со стороны государства
Муниципальная собственность служит средством социальной защиты населения муниципального образования, поскольку представляет собой форму публичной собственности, которая дает возможность обеспечить удовлетворение социальных потребностей людей и достойное существование слабо защищенным слоям населения, проживающего на территории муниципального образования.
Одним из отличительных признаков муниципальной собственности является то, что она в соответствии с российским законодательством принадлежит всему населению муниципального образования и призвана служить качественному удовлетворению его основных жизненных потребностей.
Таким образом, очевидна необходимость минимизировать возможность совершения действий со стороны органов местного самоуправления, которые могут повлечь за собой банкротство муниципальных образований[58].
Органы местного самоуправления, представляя собой субъект хозяйствования, являются еще и субъектом властных отношений. Следовательно, органы местного самоуправления наделены полномочиями самостоятельно принимать на территории определенного муниципального образования общеобязательные решения, в том числе и предполагающие создание для муниципальных предприятий и организаций льготных условий предпринимательской и прочей деятельности по отношению к иным субъектам рыночных отношений.
Методы управления муниципальной собственностью
Управление муниципальной собственностью осуществляется посредством реализации ряда основных методов и принципов управления муниципальным имуществом. Основными критериями выбора той или иной формы использования имущества являются значимость объекта для решения вопросов местного уровня и эффективность различных форм использования с точки зрения собственника.
Ведение муниципального хозяйства в России подчинено четырем основным принципам, среди которых:
♦ принцип прямого управления;
♦ принцип муниципально-подрядной системы;
♦ принцип муниципально-арендной системы;
♦ принцип муниципальной концессии.
Принцип прямого управления предполагает непосредственное руководство со стороны органов муниципальной власти находящимися в ведении муниципального образования муниципальными предприятиями и муниципальными учреждениями; кроме того, муниципальные образования могут учреждать хозяйственные общества.
К преимуществам прямого управления можно отнести возможность получения дохода в течение длительного периода времени в виде платы за пользование муниципальным имуществом и отчислений от чистой прибыли, что позволит решать задачи социально-экономического развития территории.
Кроме того, прямое управление позволяет небольшим муниципальным образованиям реализовать свои полномочия посредством межмуниципального сотрудничества, создавая хозяйственные общества для совместного решения вопросов местного значения.
Преимуществами хозяйственных обществ являются возможность привлечения стороннего капитала в деятельность предприятий, которая обеспечивается продажей долей или пакетов акций; ответственность муниципального образования по долгам хозяйственного общества, ограничивающаяся только вкладом в уставный капитал; наличие органов управления; правовое регулирование процедуры увольнения руководителя; наличие рычагов стимулирования деятельности управленческого персонала при оптимизации работы предприятия.
Муниципально-подрядная система характеризуется тем, что для строительства и выполнения иных специфических функций на врéменной основе привлекаются нанимаемые на конкурсной основе частные подрядчики, которые по окончании работ получают часть прибыли. Применение данной системы в Российской Федерации регламентируется Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»[59]. Для того чтобы применение подрядной системы было эффективным, следует строго соблюдать определенные принципы и правила, а также вести систему учета и контроля. Только при соблюдении этих условий система может играть очень важную роль в современных муниципальных хозяйствах.
Одной из форм распоряжения муниципальной собственностью является передача муниципального имущества в аренду, применение которой оправдано лишь в том случае, когда органы местного самоуправления по каким-либо причинам не могут иным, более выгодным образом самостоятельно распоряжаться муниципальным имуществом. В рамках реализации арендной системы муниципальное имущество сдается в аренду частным лицам на определенный срок, причем муниципалитет на весь срок аренды собственности полностью отказывается от доходов, которые приносит использование данного имущества в пользу фиксированных, регулярных платежей, уплачиваемых арендатором. Практика показывает, что деятельность арендатора обычно никак не связана с выполнением поручений местных органов власти по решению вопросов местного значения, что ограничивает возможность муниципального регулирования.
К основным преимуществам передачи муниципальной собственности в аренду можно отнести получение муниципалитетом стабильного источника дохода, что не исключает в будущем возможность использования объектов недвижимости для развития муниципального образования. Недостатком арендной системы является утрата местным самоуправлением возможных доходов в виде земельного налога; в том случае, когда ставка арендных платежей фиксирована, возможны потери от инфляции.
Поскольку муниципальные органы априори обладают бóльшим объемом ликвидного имущества, чем любой иной собственник на данной территории, они могут диктовать свои условия рынку, но в то же время, олицетворяя собой публичную власть, они обязаны действовать в интересах всех членов местного сообщества, регламентировать свою деятельность нормативно-правовыми актами, обеспечивать гласность и прозрачность своей деятельности. Таким образом, передаче имущества, находящегося в муниципальной собственности, в аренду должна предшествовать разработка нормативно-правового акта, который утверждается местным представительным органом власти и доводится через средства массовой информации до сведения заинтересованных лиц.
Арендаторы более заинтересованы в аренде муниципальной недвижимости, чем частной, поскольку в этом случае их ждут стабильность и предсказуемость условий аренды, умеренные цены, открытые конкурсы и т. д.
Муниципальная концессия – это уступка органами местного самоуправления на договорных условиях и на определенный срок частному хозяйствующему субъекту права устраивать и вести хозяйство в определенной сфере деятельности в случае невозможности самостоятельного ведения той или иной части местного хозяйства.
Применение концессионного механизма на практике может быть реализовано посредством двух способов.
В первом случае применение концессионного механизма ведет к тому, что около половины прибыли, которая может быть получена от деятельности, переходит в частные руки, причем концессионная эксплуатация зачастую не в силах обеспечить интересы ни потребителей, ни персонала.
Местные власти не имеют реальных инструментов борьбы с крупными внешними концессионерами, поэтому они не могут отказаться от невыгодных концессионных договоров, которыми связаны на многолетний период. А со стороны частной монополии стремления вкладывать средства в развитие и техническое совершенствование производства обычно не наблюдается, поэтому по окончании договора муниципальное образование получает изношенное оборудование и требующую ремонта недвижимость.
Применение данной системы выгодно только представителям частного бизнеса, тогда как с точки зрения местного самоуправления она экономически не эффективна и малопригодна для практики муниципального хозяйства.
Во втором случае применение концессионного механизма имеет как очевидные преимущества, так и инициирует появление ряда проблем.
Преимущества состоят в том, что инициируется создание конкурентной среды в отрасли; поступают дополнительные денежные средства на территорию; не требуется финансового участия муниципальных образований в осуществлении проектов; за счет строительства или реконструкции объектов коммунального назначения создаются дополнительные рабочие места; увеличивается количество потенциальных инвесторов; муниципальная собственность пополняется современным оборудованием.
Однако возникают такие проблемы, как потеря муниципалитетом влияния в сфере коммунального обслуживания, отсутствие положительной практики договорных отношений, потребность в закреплении ответственности за тарифное регулирование услуг, отсутствие стимулов для местных властей и инвесторов к заключению подобных договоров.
Следовательно, каждое муниципальное образование должно индивидуально подходить к данному методу управления муниципальной собственностью, предварительно оценив все возможные выгоды и риски.
Очередным способом получения муниципальным образованием гарантированной прибыли является его продажа, которая позволяет относительно быстро единовременно получить достаточно крупную сумму денежных средств и в перспективе получать доход в виде земельного налога. Но данный способ также далек от идеала, он имеет свои недостатки, один из которых заключается в утрате местным самоуправлением возможности получения доходов от использования данной недвижимости в будущем; кроме того, нередко возникают определенные трудности при поиске потенциальных покупателей, располагающих достаточными средствами.
Существуют и другие методы управления муниципальной собственностью, среди которых – передача имущества в доверительное управление коммерческим организациям или безвозмездное пользование муниципальным имуществом.
Очевидно одно: независимо от формы управления органы местного самоуправления должны стремиться к максимальному сохранению управляемости имущества на своей территории. Выбор способа управления собственностью должен опираться на отраслевую специфику, а также зависеть от возможности конкуренции на рынке конкретных услуг или же нецелесообразности создания альтернативных предприятий.
Помимо этого, все мероприятия, относящиеся к управлению муниципальным имуществом, должны быть увязаны не только по срокам, но еще и по материальным, финансовым, трудовым ресурсам с учетом интересов развития местного сообщества и территории. В качестве одного из ключевых условий оптимизации управления муниципальной собственностью выступает профилактика коррупции.
Усилия по изысканию средств для обеспечения текущего функционирования и стратегического развития территории наряду с соблюдением вышеозначенных и некоторых иных принципов приведут не просто к повышению доходности муниципального имущества, но изменению роли имущества в социально-экономическом развитии муниципального образования.
1. Муниципальное имущество (собственность) как объект исследования и управления.
2. Критерии и принципы классификации муниципального имущества.
3. Субъекты управления муниципальным имуществом.
4. Обеспечение государственных интересов и безопасности в системе управления имуществом (собственностью).
5. Законодательное регулирование отношений муниципальной собственности.
6. Опыт управления муниципальным имуществом в России (исторический аспект).
7. Современный опыт управления муниципальным имуществом.
8. Анализ зарубежного опыта управления муниципальным имуществом.
9. Методологические подходы к формированию системы управления муниципальным имуществом (собственностью).
10. Система управления региональной (муниципальной) собственностью.
11. Доходы бюджета от использования муниципального имущества.
12. Оценка эффективности деятельности органов управления муниципальным имуществом.
13. Оценка эффективности использования муниципальной собственности.
1. Система управления муниципальным имуществом: преимущества и недостатки.
2. Пути повышения ответственности муниципальных служащих за нарушения при использовании муниципальной собственности.
3. Лизинг муниципального имущества.
4. Перспективы использования муниципальной собственности.
5. Механизмы совершенствования управления муниципальной собственностью.
6. Безвозмездное использование муниципального имущества.
7. Проблемы в управлении муниципальной собственностью.
8. Значение планирования в использовании муниципальной собственности.
9. Значение мониторинга муниципальной собственности.
10. Значение контроллинга муниципальной собственности.
11. Пути повышения доходов бюджета от использования муниципальной собственности.
12. Способы повышения эффективности деятельности органов управления муниципальной собственностью.
13. Способы повышения эффективности использования муниципального имущества.
14. Механизмы усовершенствования системы управления муниципальной собственностью.
15. Значение страхования муниципальной собственности.
16. Аренда муниципального имущества.
17. Способы выхода из банкротства муниципальных предприятий.
18. Перспективы развития управления муниципальным имуществом.
19. Значение учета и контроля в управлении муниципальной собственностью.
20. Внедрение информационных технологий в систему управления муниципальной собственностью.
21. Значение приватизации муниципальной собственности.
22. Коммерческая концессия муниципального имущества.
23. Поддержка управления муниципальной собственностью со стороны государства.
24. Организационное обеспечение деятельности органов управления муниципальным имуществом.