Современная теория и практика государственного управления вобрали в себя идеи великих древних мыслителей Платона и Аристотеля, а также философов эпохи Возрождения и Нового времени (итальянского дипломата и мыслителя Н. Макиавелли, английского педагога и философа Дж. Локка, французов Ш. Монтескьё и Ж.-Ж. Руссо, основоположника американской демократии Т. Джефферсона, немецких философов И. Канта, Г. Гегеля, экономистов и философов К. Маркса и М. Вебера), а также ученых ХХ в. (например, итальянского экономиста и социолога В. Парето, одного из создателей популярной сегодня теории элит).
Выдающийся вклад в развитие теории эффективного и справедливого государственного управления внесли российские политические теоретики и государственные деятели Б.Н. Чичерин, Н.И. Лазаревский, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, П.А. Столыпин, С.Ю. Витте и др.
В настоящее время существует довольно обширная научная и методологическая литература по различным аспектам государственного управления и государственной политики. Как правило, основное внимание в этих работах уделяется изучению таких актуальных вопросов, как:
♦ процесс разработки и осуществления государственной политики;
♦ содержание, анализ и оценка политики в определенных областях;
♦ результаты и последствия реализации государственной политики.
Государственное управление – сложнейший феномен. Образующие его подсистемы представляют собой самостоятельные сложные целостности (элементы), поэтому правильно избранные принципы и методы при анализе системы государственного управления обеспечивают обоснованные теоретические выводы, которые используются в общественной практике.
В основе методологии исследования механизма государственного управления лежат следующие научные подходы: системный, институциональный, функционально-структурный, элитологический, культурологический.
Системный подход – это исследование объекта как системы. Система – это целостный комплекс взаимосвязанных элементов, причем как целостность он приобретает новые свойства, не содержащиеся в образующих ее элементах. Системный подход к изучению госуправления позволяет представить его в виде совокупности нескольких сложных социальных подсистем, которые условно можно назвать как:
♦ система управляющая – государство как субъект управления;
♦ система управляемая – общество (объект);
♦ система взаимодействия – различные институты государства и общества.
Институциональный подход. Институционализм – это направление экономической и социально-политической теории первой половины ХХ в. При институциональном подходе предметом изучения избирается совокупность институтов, учреждений, участвующих в разработке и осуществлении управленческих решений: госорганов различных уровней, институтов политического опосредования (партий и движений, групп интересов, социальных институтов и др.).
Функционально-структурный подход предполагает концентрацию внимания на выявлении функций исследуемого объекта, их классификации, дифференциации структурных подразделений, организационных ресурсов госорганов и всей системы управления в целом. С точки зрения функционального подхода государство представляет собой совокупность функциональных сфер, обеспечивающих целостность и воспроизводство общества в целом.
Элитологический подход основан на актуализации вопроса о том, кто (какие люди) составляет элиту, осуществляет власть над экономическими ресурсами, управляет страной, доминирует в правотворческой и правоприменительной политике. Изучаются отдельные группы государственных деятелей, партийных функционеров, чиновников и т. д.
Культурологический подход предполагает анализ процесса принятия и осуществления государственно-управленческих решений под углом зрения политической и профессиональной культуры. Исследуются нравственные ценности, принципы, убеждения, нормы морали, поведения государственного служащего, т. е. то, что составляет его этический кодекс.
Каждый из указанных подходов может быть избран при проведении научно-исследовательской работы. В данном пособии в основе методологии исследования механизма государственного управления лежат системный и институциональный подходы, функционально-структурный анализ, что позволяет выявить набор функций, которые государственный орган правомочен осуществлять, установить, какие структурные подразделения реализуют эти функции, насколько эффективна их деятельность и т. д.
Конкретные методы исследования избираются в зависимости от его цели и задач. В исследованиях государственного управления к числу основных следует отнести методы моделирования, историко-логического анализа, причинного анализа, который употребляется для выявления цепочки причинно-следственной связи, и др.
Использование данных методов в исследовании государственного управления позволяет рассматривать его в широком социально-политическом смысле как тип социального управления в сфере государственной жизни общества, как деятельность государства по осуществлению его властной и других функций всеми органами, институтами всех ветвей власти.
Таким образом, в соответствии со сложившимся пониманием государственное управление – категория многоплановая, имеющая социальные, социально-политические и политико-правовые аспекты.
В современной юридической литературе имеется более узкое понимание государственного управления, определяемого только как форма осуществления функций государства, как вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть. Такой подход аргументируется тем, что понятие «государственное управление» не содержится в Конституции РФ в силу изменения задач и функций современного типа устройства государства, отказавшегося от тотального управления обществом. Как уже было выше отмечено, оно заменено понятием «исполнительная власть». Вместе с тем ученые-юристы справедливо подчеркивают, что государственное управление – реальность, без которой не может работать государственный властный механизм.
1.3. Государственное управление как система
Государственное управление функционирует не в виде отдельных элементов, а как единая взаимосвязь их образований, т. е. системно.
В государственном управлении задействовано множество государственных органов и общественных структур, большое количество должностных лиц и иных служащих. В нем используются финансовые, интеллектуальные и информационные ресурсы.
Государственное управление – сложный феномен. Образующие его элементы выступают как организованная целостность, определяемая как система государственного управления.
Древнегреческое по происхождению слово «система» обозначает целое, составленное из частей; совокупность взаимосвязанных элементов. Система состоит из элементов, компонентов, подсистем и образуется не благодаря суммированию элементов, а благодаря тому, что в результате их объединения возникает новое качество. Ни одна система не является стабильной и неизменной. Системам присущи внутренние противоречия, они переживают периоды зарождения, становления, старения, изнашивания и гибели. Каждая система выполняет свои функции, структурно оформлена. Системе присущи целеполагание, структурность, функциональность, целостность как результат взаимосвязи ее элементов.
Таким образом, система – определенное множество взаимосвязанных элементов, образующее единство и целостность, обладающее интегративными свойствами и закономерностями.
Государственное управление относится к разряду социальных систем. Системный подход помогает представить государственное управление как функционирование различных социальных систем, где государство выступает как определяющий субъект управления, общество – как управляемый объект, а различные институты государства и общества и связи между ними (прямые и обратные, вертикальные и горизонтальные и пр.) – как система взаимодействия (рис. 1.1).
Система государственного управления является составной частью социального управления, формируется и функционирует целерационально на базе тех или иных принципов и ценностей, которые могут быть монархическими, либерально-демократическими, социалистическими, религиозными и др. Идейно-ценностная база политической системы данного общества определяет духовное основание системы государственного управления, а тип политической системы и государства как ее ядра определяет характер государственного управления. Фундамент системы государственного управления формируется политическими и правовыми нормами.
Система государственного управления, где существуют не только прямые, но и обратные связи, а механизм принятия решений открыт для общества, ориентирован на согласование интересов, удовлетворение требований людей, характеризуется как демократическая.
Рис. 1.1. Системные характеристики государственного управления
Система государственного управления с преобладанием прямых связей, блокированием обратных, скрытым от общественности механизмом принятия решений называется авторитарной.
Система государственного управления, отдалившаяся от общества, использующая прямые связи (сверху вниз), ставящая приоритетом только государственный интерес, а не потребности и ожидания людей, определяется как тоталитарная (командно-административная).
Структуру системы государственного управления (рис. 1.2) можно представить в виде взаимосвязанных сущностных элементов, т. е. шести подсистем:
♦ институциональной;
♦ нормативно-правовой;
♦ функционально-структурной;
♦ коммуникативной;
♦ профессионально-кадровой;
♦ профессионально-культурной (рис 1.2).
В порядке приоритетности дадим краткую характеристику подсистем.
Институциональная подсистема – важнейший элемент системы госуправления, без которого невозможно оказывать управляющее воздействие субъекта на объект.