ного управления и теории управления частными предприятиями под эгидой общей теории управления. Именно поэтому курсы теории организации, административной организации, управления персоналом, бюджетной техники, человеческих отношений соседствовали друг с другом в программах, адресованных как студентам, которые планировали посвятить свою жизнь государственной службе, так и студентам, которые видели свое будущее в управлении частным бизнесом. Такое положение неизбежно привело к расширению аудитории дисциплин, освещающих особенности государственного управления, что в свою очередь привело к быстрому росту количества квалифицированных преподавателей, учебников, научных исследований.
Дополнительным преимуществом стал стиль американской науки, для которой всегда был типичен акцент на практической значимости любых исследований, включая государственное управление, в силу чего американские научные разработки в качестве обязательного компонента предполагали наличие практических рекомендаций или содержали обоснованные проекты реформ. В качестве дополнительного эффекта благодаря такому утилитарному подходу к изучению государственного управления американским ученым удавалось находить финансовую поддержку как в государственных, так и в частных источниках. Для европейской науки, которая всегда отличалась большей теоретичностью, это было не так просто.
На протяжении второго периода наибольшим влиянием в теории государственного управления пользовались классическая школа и школа человеческих отношений. Яркими представителями классиков являются А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Вулси. Свою цель представители классической школы видели в разработке основополагающих принципов организации профессионального государственного управления. Для них была общей идея, в соответствии с которой следование таким принципам должно стать путем к успеху государственного администрирования в разных странах. Уделяя особое внимание общим характеристикам и закономерностям государственной организации, представители классической школы мало интересовались социальными аспектами государственной деятельности. В своих исследованиях они опирались на теорию факторов или научный менеджмент, источником которых была теория организации управления в бизнесе. Согласно этой теории, авторство которой принадлежит Ф. Тейлору, Г. Эмерсону и Г. Форду, управление представляет собой механизм, который действует в результате взаимодействия ряда факторов. Учитывая и используя эти факторы, возможно добиваться поставленных целей с наибольшей эффективностью, сохраняя при этом затраты ресурсов на минимальном уровне.
Наиболее значимой фигурой классической школы данного периода был французский ученый А. Файоль. Свою теорию администрации он изложил в труде «Общее и промышленное управление» (1916). Файоль был основателем и главой Центра административных исследований в Париже. По его мнению, принципы управления, сформулированные им, представляют собой универсальные законы, а поэтому могут и должны применяться во всех сферах без исключения начиная с экономики и бизнеса, правительственных учреждений и заканчивая армией и флотом. Файоль является автором классического определения научного управления: «Управлять – значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать; предвидеть, то есть учитывать грядущее и вырабатывать программу действия; организовывать, то есть строить двойной – материальный и социальный – организм предприятия; распоряжаться, то есть заставлять персонал надлежащим образом работать; координировать, то есть связывать, объединять, гармонизировать все действия и все усилия; контролировать, то есть заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленным правилам и отданным распоряжениям».
Самые важные положения классической теории можно резюмировать следующим образом: место традиционных навыков должна занять наука, место противоречий – гармония, место индивидуальной работы – сотрудничество. Цель же научного управления состоит в обеспечении максимальной производительности на каждом рабочем месте.
С точки зрения классической школы система государственного управления представляет собой жестко регламентированную иерархическую организацию линейно-функционального типа, в которой функции каждой должностной позиции абсолютно четко определены. Эта модель, несомненно, не универсальна, но нельзя отрицать, что в отдельных условиях она может быть чрезвычайно эффективной; особенно справедливо это для стабильной социальной среды, а также для управленческих задач и ситуаций, которые по своей сути однотипны. Именно поэтому данная модель и в наши дни по-прежнему применяется на различных уровнях государственного управления.
Классический подход имел очень сильные стороны, и одна из таких сильных сторон состоит в строгом научном осмыслении всех управленческих связей в системе государственного управления; еще одна его сильная сторона заключается в разработке эффективных методов повышения производительности труда посредством оперативного менеджмента. Но идеи, выработанные классической школой, срабатывают не всегда, и это особенно справедливо для ситуаций, когда эффективность управления в значительной степени зависит от человеческого фактора.
Школа человеческих отношений сформировалась в 1930-е гг., и ее появление можно считать ответом на отказ классической школы от осознания человеческого фактора как определяющего для эффективности организации. В силу этого школу человеческих отношений иногда характеризуют как неоклассическую. Одна из исходных и центральных идей данной школы – это важность положительных, конструктивных, доверительных отношений между сотрудниками организации. Дальнейшие исследования, впрочем, продемонстрировали, что хороших отношений самих по себе, а также удовлетворенности работой для увеличения производительности труда административных организаций недостаточно и что гораздо более важным фактором, подталкивающим сотрудников к повышению результативности их деятельности, является мотивация. Поэтому представители школы человеческих отношений особое внимание уделили разработке мотивационных моделей, многие из которых используются в теории государственного управления и до сих пор.
Особая значимость представителями данной школы придавалась исследованиям, в которых изучается фактическое поведение отдельных лиц и групп в процессе выработки и принятия государственных решений. Одна из установок школы человеческих отношений состояла в том, что любые практические рекомендации, основанные на некоторой нормативной теории принятия решений, не имеют ценности, если они одновременно не опираются на наблюдения за реальным поведением членов организации в процессе принятия решений. Критерием целесообразности при этом становится не эффективность как таковая, а эффективность в сопоставлении с психологическими ограничениями, определяющими рамки практического применения теоретических рекомендаций по совершенствованию управления. В таком контексте кажутся логичными основные приемы управления человеческими отношениями, которые предлагают сторонники данной школы, например, проведение консультаций с рядовыми сотрудниками и предоставление им более широких возможностей общения в процессе работы.
Наиболее влиятельными идеями в сфере политического управления в рассматриваемый период были идеи кейнсианства. Английский экономист Дж. М. Кейнс, по праву считающийся классиком экономики ХХ в., в книге «Общая теория занятости, процента и денег» (1936), разработал особую концепцию государственного регулирования экономики. Согласно этой концепции, базис государственной политики в экономической сфере – это борьба с экономическими спадами и безработицей. По сути, теория Кейнса была первой серьезной попыткой выработать модель антикризисной государственной политики.
Основу кейнсианской модели государственного управления составляют следующие принципы:
1) на государстве лежит обязанность по осуществлению комплекса необходимых мер, направленных на регулирование экономики, основная цель этих мер – преодоление негативных последствий рыночных отношений;
2) государство должно прилагать усилия для того, чтобы предупредить социальные взрывы, а для этого ему следует осуществлять перераспределение доходов в пользу неимущих слоев, используя такие инструменты, как развитие бесплатной системы образования и здравоохранения, прогрессивное налогообложение;
3) в период экономического спада антикризисное регулирование должно осуществляться путем стимулирования инвестиций и влияния на норму банковского процента (при экономическом спаде она не должна быть слишком высокой), а также увеличения государственных расходов на закупки товаров и услуг, благодаря чему достигается компенсация недостающего частного спроса;
4) государство в случае необходимости не избегает выпуска в обращение дополнительных денег, если это ведет к умеренной инфляции, и допускает дефицит бюджета.
Кейнсианская модель популярна и в наши дни, а ее положения до сих пор применяются в государственном регулировании рыночной экономики.
Третий этап в развитии теории государственного управления охватывает период с 1950-х гг. до конца XX в. Самыми влиятельными в этот период были поведенческий, системный и ситуационный подходы.
Как и все школы, существовавшие на предыдущих этапах, поведенческий подход стремился найти и утвердить «единственный правильный путь» решения управленческих проблем, что, конечно же, далеко от реальности. Главный принцип поведенческого подхода можно сформулировать следующим образом: повышения эффективности труда как отдельного служащего, так и системы государственного управления в целом можно добиться, правильно применяя положения наук о человеческом поведении.
Максимальный расцвет поведенческого подхода пришелся на 1960-е гг. Поведенческий подход имеет свои корни в идеях школы человеческих отношений, однако его сторонники изменили многие акценты и исходные пункты в своих теориях, взяв за основу идеи и принципы наук о человеческом поведении. Вместо налаживания межличностных отношений школа поведенческих наук ставила во главу угла помощь государственным служащим в осознании их потенциала, т. е. возможностей в государственных структурах. Согласно сторонникам этой школы повышение эффективности организации может быть достигнуто только благодаря повышению эффективности ее человеческих ресурсов. Поведенческий подход позволил глубже понять многие аспекты социального взаимодействия, мотивации, властных отношений и роли авторитета в государственном управлении.