туты государственного управления
3.1. Государственная власть: понятие, сущность и принципы организации в демократическом государстве
Государственная власть – способность государства, его структур с помощью легитимных средств подчинять поведение отдельных индивидов, групп людей или всего общества[19].
Государственная власть является наивысшей ступенью политической власти, она представляет собой разновидность социальной власти, направлена на управление обществом, создание в нем организованности и порядка, подчиняет своей воле подвластные структуры.
Государственная власть обладает рядом непреложных признаков, таких как легальность и легитимность, суверенность, территориальность, публичный и политический характер. Рассмотрим каждый из этих признаков подробнее.
Легитимность и легальность. Легитимность, по сути, отражает законность власти, причем легитимность властвующего субъекта отличается от легитимности органов государственной власти. Легитимность первоисточника власти юридически закреплена п. 1 ст. 3 Конституции РФ: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ»[20].
Легитимность государственных органов определяется в зависимости от их специфики. В частности, представительные органы приобретают легитимность по результатам выборов, отражающих волеизъявление властвующего субъекта, т. е. народа.
Легитимность органов управления определяется в соответствии с законодательством посредством назначения представительными органами или конкурсного отбора.
Легитимность власти, разумеется, имеет юридическое выражение – способность действовать в соответствии с нормами права, на основании и в рамках закона, т. е. легальность. Легальность власти проявляется в стремлении посредством утверждения порядка добиться стабилизации общества.
Суверенность государственной власти заключается в ее независимом положении относительно внешнего воздействия на фоне верховенства в пределах страны. Следовательно, государственная власть применяется ко всем, кто находится на территории государства и его субъектов. Проявление независимости выражается в свободе действий при международном сотрудничестве в процессе принятия решений во всех областях.
Территориальность государственной власти выражается в том, что она действительна в пределах строго определенной территории и подразделяется на общегосударственную (применима к территории государства в целом), региональную (действует на территории субъекта Федерации), местную и т. д.
Публичный характер государственной власти указывает на то, что она применима ко всему обществу, всем его членам, группам и организациям людей. Публичный характер государственной власти делает ее сходной с потестарной властью первобытного общества, т. е. властью, которая построена на авторитете предводителя, оказывающего влияние на поведение людей, и допускает применение им мер жесткого принуждения. Однако социальная власть включает и другие виды власти, в том числе семейную, религиозную, корпоративную, мафиозную и пр.
Политический характер государственной власти, по сути, являющейся разновидностью политической власти, подразумевает филигранное владение искусством управления изначально социально неоднородным обществом, которое разделено на группы, классы, касты, страты и т. д.
Принципы организации и деятельности государственного аппарата представляют собой начала, руководящие идеи, исходные положения, на основании которых формируется и функционирует весь государственный аппарат в целом и его отдельно взятые звенья.
Все многообразие принципов организации и деятельности государственного аппарата принято разделять на общие и частные.
Под общими принципами принято понимать те, которые определяют деятельность всего государственного аппарата, они закреплены в Основном законе государства, т. е. Конституции, а также в международном законодательстве и служат базой для всей системы государственных органов.
Частным принципам подчиняются лишь отдельные звенья государственного аппарата, они могут регламентироваться как Конституцией, так и законодательными актами, которые призваны регулировать порядок формирования и работы конкретных органов государственного аппарата.
Несмотря на то что каждое отдельно взятое государство определяет порядок организации и деятельности государственного аппарата самостоятельно, большинство современных государств опирается на идентичные принципы организации и деятельности государственного аппарата. Рассмотрим некоторые из них.
Одним из ключевых, причем универсальным для большинства государств, принципов является единство и целостность государственного аппарата: он представляет собой единую, целостную систему государственных органов в рамках государства. Применительно к Российской Федерации данный принцип закреплен в ст. 3, 4 и 5 Конституции[21].
Многие современные государства в качестве одного из демократических начал при организации деятельности государственного аппарата признают принцип разделения властей. Данный принцип заключается в делении государственной власти на относительно самостоятельные структуры (судебную, исполнительную, законодательную), представленные соответствующими государственными органами.
Основы теории разделения властей заложены в конце XVII в. (Дж. Локк[22]) и начале XVIII в. (Монтескьё[23]). В 1787 г. данная идея нашла отражение в Конституции США, в 1789 г. – во Франции в Декларации прав человека и гражданина, в 1791 г. – во французской Конституции. Со временем принцип разделения властей в организации и деятельности государственного аппарата был взят на вооружение в большинстве демократических государств.
Отличительным признаком, характерным для демократических государств, является наличие принципа демократизма, т. е. народовластия, подразумевающего активное участие населения страны в формировании государственного аппарата, который осуществляет свою деятельность в интересах народа. Именно поэтому носителем суверенитета и источником власти в демократическом государстве является народ, который реализует свою власть или непосредственно, или посредством органов государственной власти и местного самоуправления. На практике путем свободных выборов народом формируются первичные органы государства, в числе которых – Президент, парламент и пр., и которые затем создают остальные ветви государственного аппарата.
Принцип демократизма находит свое отражение не только при организации государственного аппарата, но и в его функционировании, так как государственные органы демократического общества действуют от имени народа и в его интересах, решая общие задачи и обеспечивая в обществе необходимый порядок.
Очередным важнейшим и обязательным в организации и деятельности государственного аппарата является принцип законности, в соответствии с которым формирование и функционирование всех государственных органов должны быть подчинены законодательству своей страны[24].
Организация и функционирование органов исполнительной, судебной и законодательной ветвей власти неотделимы от соблюдения базовых понятий принципа профессионализма, потому что деятельность органов исполнительной и судебной власти требует профессионального владения специальными знаниями. Несмотря на то что при формировании парламента или иного законодательного органа ограничиться лишь профессиональными качествами избранников на практике не представляется возможным, формирование отдельно взятых комитетов, подкомитетов, комиссий, подкомиссий и иных структурных подразделений должно происходить с учетом профессиональных навыков народных избранников и их компетенции.
Таким образом, очевидно, что государственная власть представляет собой выражение волеизъявления народа, а также силы и мощи государства, которое реализуется посредством функционирования государственных органов и учреждений. Государственная власть призвана обеспечить порядок и стабильность общества, защитить его граждан посредством ряда методов, среди которых – принуждение и военная сила, от внешних и внутренних посягательств.
Понятие «система органов государственной власти» подразумевает совокупность органов государственной власти, осуществляющих в соответствии с Конституцией властные полномочия, а также наличие иных органов и учреждений, расположенных не только по вертикали, но и по горизонтали власти, с различной степенью соподчиненности. По сути, система органов государственной власти представляет собой достаточно сложный, разветвленный и слаженный механизм, действующий как целостная, единая и продуктивная система управления.
3.2. Организационная структура государственного управления: структура государственного аппарата
Современная Россия определилась с выбором модели построения государства. После осуществления такого выбора начинается процесс построения или модернизации организационной структуры государственного управления. В этих условиях возрастает значение механизма государства.
Механизм государства – совокупность государственных органов, назначение которых заключается в осуществлении задач и функций государства. В структуру механизма государства входят:
♦ государственные органы;
♦ государственные учреждения и предприятия, не наделенные властными полномочиями, однако выполняющие важные общесоциальные функции в экономике, образовании, здравоохранении и т. д.;
♦ государственные служащие, осуществляющие управление;
♦ организационные и финансовые средства, которыми обеспечивается деятельность государственного аппарата.
Совокупность названных элементов составляет сложное системное образование, которое называется «механизм государства».
Для юридической литературы характерно использование понятий «механизм государства» и «государственный аппарат» как синонимичных. Но существует и альтернативная точка зрения, в соответствии с которой к государственному аппарату относится система органов, которые осуществляют управленческую деятельность непосредственно и обладают всеми необходимыми для этого властными полномочиями, тогда к «механизму государства» помимо государственного аппарата причисляют такие орудия власти, как полиция, вооруженные силы, исправительно-трудовые учреждения и т. д.
Следовательно, государственный аппарат – это основное звено механизма государства, которое обеспечивает повседневную работу системы органов власти и управления по осуществлению практических мер, направленных на реализацию функций государства.
Государственный аппарат осуществляет регулирование общественной жизни при помощи законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, различных форм и методов государственного воздействия.
Государственный аппарат обеспечивает повседневную работу системы органов власти и управления по осуществлению практических мер, направленных на реализацию функций государства.
Структура госаппарата определяется формой государства. Она представляет собой совокупность государственных органов управления, а также госслужащих, которые осуществляют деятельность в госорганах. Эти элементы госаппарата наделены властными полномочиями, которые необходимы для реализации функций различных видов государственной власти (власти законодательной, исполнительной, судебной). При широком понимании в государственный аппарат следует включать, помимо органов государственной власти, все то, что выше было названо механизмом государства, т. е. такие властные орудия, как вооруженные силы, правоохранительные или иные органы принуждения и т. д. При узком понимании к госаппарату часто относят административные органы власти, которые осуществляют исполнительно-распорядительные функции управления государством.
Госаппарат действует в соответствии с принятой в обществе системой норм и правил, осуществляет практическую организацию всей исполнительной работы, принимает меры, направленные на обеспечение нормального функционирования системы государственных органов и государства в целом. Госаппарат принимает ответные реакции общества на действия государства и вырабатывает меры по государственному регулированию любых сфер жизнедеятельности населения страны.
Деятельность государственного аппарата испытывает сложное влияние множества факторов, которые могут иметь политическую, экономическую, социальную, культурную, историческую, техногенную и иную природу. Это воздействие может стать и часто становится причиной функционально-структурных изменений, которые в идеале ведут к совершенствованию госаппарата в целях адаптации к общественным процессам и повышают готовность государственных служащих к адекватному реагированию на любые изменения. Результатом увеличения численности сотрудников госаппарата, расширения вверенных им функций и полномочий часто становится возрастание влияния, которое госаппарат оказывает на общество.
К настоящему моменту было предложено множество классификаций государственного аппарата. В частности, распространено различение органов и должностных лиц общей компетенции (правительство, президент) и органов и должностных лиц отраслевой компетенции (министры).
Государственный аппарат обладает рядом черт, которые являются для его понимания определяющими:
♦ осуществляет задачи и функции государства от имени государства;
♦ наделен необходимыми для этого властными полномочиями;
♦ обладает компетенцией и сферой ответственности;
♦ обладает структурой;
♦ формируется в порядке, который устанавливается законом.
Государственный орган – это относительно самостоятельная, структурно обособленная часть государственного аппарата, институт, наделенный соответствующими компетенциями и опирающийся в процессе реализации своих функций на организационную, материальную и принудительную силу государства.
Государственные органы образуют единую систему осуществления государственной власти, которая функционирует на основе конституционных принципов.
Классификация государственных органов
Орган государства – это организационно и хозяйственно обособленная часть государственного механизма, которая является юридически оформленной и располагает государственно-властными полномочиями и материальными средствами, необходимыми для осуществления в пределах своей компетенции определенных задач и функций государства. Воплощается орган государства в виде совокупности занятых в нем госслужащих.
С точки зрения уровней деятельности принято различать федеральные органы и органы субъектов Федерации. Структура органов государственной власти представлена на рис. 3.1.
Рис. 3.1. Структура органов государственной власти в Российской Федерации
Система органов государственной власти федерального уровня включает Президента РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, а также федеральные органы исполнительной власти и суды РФ.
На уровне субъектов Федерации государственная власть осуществляется органами законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, которые образуются самими субъектами.
В зависимости от природы задач, которые они исполняют, государственные органы подразделяются на четыре разновидности:
1) избираемые гражданами органы законодательной власти, которые располагают исключительным правом на принятие законодательных актов;
2) органы исполнительной власти, которые осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность;
3) органы судебной власти, в функции которых входит осуществление правосудия и которые располагают полномочиями для применения государственного принуждения;
4) органы контрольной власти, которые осуществляют проверку актов и действий государственных и иных органов, а также их должностных лиц: а) постоянные, создаваемые без ограничения срока действия; б) временные, создаваемые на определенный срок.
Государственные органы можно классифицировать на основании их правовой основы, которая может быть представлена:
1) Конституцией РФ;
2) федеральными законами, включая конституционные законы;
3) указами Президента РФ;
4) постановлениями Правительства РФ;
5) законодательными актами субъектов РФ.
Одни органы государства представляют собой коллективные образования, тогда как другие представлены одним лицом. Общее правило состоит в том, что государственный орган представляет собой коллектив государственных служащих (Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, Верховный Суд РФ и т. д.). Однако это не означает, что орган государства не может быть представлен одним должностным лицом. Примером такого единоличного органа могут служить Президент РФ, Президент республики в составе РФ, Генеральный прокурор РФ.
Таблица 3.1. Организационная структура государственного управления РФ
Под системой государственных органов РФ понимается совокупность федеральных, региональных и местных органов государственной власти. При этом система органов местного самоуправления образует самостоятельную совокупность органов и не входит в систему государственной власти (ст. 12 Конституции РФ).
Как видно из табл. 3.1, организационная структура государственного управления – это упорядоченная совокупность конкретных звеньев аппарата управления, связанных между собой по вертикали (субординация) и по горизонтали (координация), что обеспечивает устойчивый и качественный процесс управления.
В заключение сформулируем основные принципы построения и функционирования государственной власти в Российской Федерации:
♦ разделение государственной власти на три ветви (законодательную, исполнительную, судебную);
♦ федерализм, т. е. наличие двух уровней государственной власти (Российской Федерации и субъектов Российской Федерации), а также муниципального уровня власти;
♦ формирование власти народом или по его поручению;
♦ законность в деятельности властных структур;
♦ обеспечение исполнения полномочий государственных органов институтом государственной службы;
♦ употребление в официальном делопроизводстве государственного (русского) языка.