› требования идеологического характера (обязательность программы у партии, запрет на создание экстремистских партий, партий, состоящих из лиц одной профессии, создание политических партий по национальному, расовому и религиозному признаку)[75].
Как указал в своем решении Конституционный суд, «партия же в силу своей политической природы не может быть религиозной организацией, она надконфессиональна, внеконфессиональна. Во всяком случае, партия, исходя из своего политического предназначения, создается не для выражения и защиты тех или иных религиозных интересов, – в этих целях могут создаваться соответствующие общественные объединения в иных установленных законом организационно-правовых формах»[76].
Базовым, стержневым правом партий как субъектов избирательного процесса является их непосредственное участие в выборах посредством выдвижения кандидатов и списков кандидатов. К важнейшим параметрам, определяющим порядок участия партии в выборах, относятся процедура выдвижения ею (ее региональными отделениями, иными структурными подразделениями) кандидатов по списку и по мажоритарным округам, основания и порядок отзыва (исключения из партийного списка), а также структура списка, выдвигаемого партией. Однако исходным пунктом здесь являются основания и порядок, определяющие возможность участия партии в выборах.
Опыт зарубежных государств выявляет три принципиально различных модели участия политических партий в выборах:
› субъектами выдвижения кандидатов являются только партии (Австрия, Португалия);
› субъектами выдвижения могут быть только избиратели, а партии непосредственно лишены данного права (Великобритания, Индия);
› кандидатуру выборного должностного лица должны поддержать не только избиратели, но и определенные должностные лица (Франция, на президентских выборах)[77].
В российских условиях выдвижение кандидатов осуществляется либо от избирательных объединений, либо в порядке самовыдвижения. При этом с 2007 года выборы депутатов Государственной Думы осуществляются исключительно по пропорциональной системе. На выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации не менее половины состава депутатского корпуса (в двухпалатных органах – не менее половины одной из палат) избираются по пропорциональной системе.
Обретенное в ходе выборов представительство политической партии в законодательных органах находит продолжение в деятельности депутатских объединений. Создаваясь по партийному признаку, но вместе с тем действуя в рамках законодательных (представительных) органов государственной власти, депутатское объединение обладает высокой степенью организационной автономии от политической партии. Если политическая партия представляет собой общественную организацию, интегрированную в систему властных отношений, то фракция представляет собой партийно-политическое объединение, создаваемое в рамках законодательного органа. Если партия создается на длительный неопределенный срок, то временные рамки деятельности ее депутатского объединения жестко ограничены сроком его выборных полномочий. Вместе с тем российское законодательство и законодательства ряда стран (Индии и других) предусматривает политическую ответственность депутата, избранного по списку партии, за выход из своей фракции в виде прекращения его полномочий.
Одним из инструментов воздействия государства на партийно-политическую сферу является контроль за деятельностью партий. Функции по обеспечению контроля за деятельностью политических партий, их региональных отделений и иных структурных подразделений включают следующие формы контроля:
› за соблюдением партиями, их структурными подразделениями законодательства;
› за соответствием положениям, целям и задачам, предусмотренным уставами партий;
› за источниками доходов партий и их структурных подразделений, размерами получаемых денежных средств и уплатой налогов.
С проблемой правосубъектности политических партий неразрывно связан вопрос об их юридической ответственности. Различают конституционно-правовую, гражданско-правовую и административную ответственность политических партий. Эти виды ответственности существенно различаются по основаниям, признакам и возможным правовым санкциям.
Наиболее радикальной и масштабной правовой санкцией является принудительное лишение партии ее индивидуального правового статуса. С этого момента партия теряет свою правосубъектность, то есть перестает существовать как легитимный политический институт. Суровость этой санкции сбалансирована сложностью организационно-правовой процедуры ее применения и исчерпывающим кругом юридически важных обстоятельств, делающих такое применение возможным и правомерным.
Менее суровые санкции – временное приостановление деятельности партии или изменение ее специального статуса (лишение ее какого-либо субъективного права или его ограничение, лишение законодательно установленных льгот и преимуществ). Еще одной характерной правовой санкцией является отказ в совершении юридически значимого действия (регистрации политической партии, выдвинутого ею списка кандидатов) вследствие несоблюдения установленного правового порядка (порядка создания политической партии, процедуры выдвижения списка кандидатов). В данном случае негативным последствием становится отсутствие ожидаемого партией юридически значимого результата. Специфической формой санкций являются так называемые оценочные санкции – предупреждение, предостережение, исходящие от управомоченных государственных органов.
Ликвидация политической партии возможна как в добровольном порядке (такое решение может быть принято на съезде партии), так и в принудительном порядке (в этом случае необходимо судебное решение, принимаемое в связи со строго определенными в законе нарушениями требований законодательства). Так, Федеральный закон «О политических партиях» предусматривает обязательность участия политических партий в выборах: партии, не принимавшие участия в выборах в течение пяти лет, подлежат ликвидации в судебном порядке. Выбор пятилетнего периода не случаен: он совпадает с электоральным циклом, в течение которого происходит смена составов всех выборных органов государственной власти и местного самоуправления.
Законодательство о политических партиях
А нализ конституционно-правовой базы деятельности политических партий выявляет интересную закономерность: в странах с давними многовековыми традициями многопартийности упоминания о партиях в конституциях, равно как и специальные законы, посвященные партиям, обычно отсутствуют, а их деятельность регулируется в рамках гражданского законодательства либо законов О выборах. В частности, законы о политических партиях отсутствуют в Австралии, США (на федеральном уровне) и Швейцарии[78]. В Великобритании закон о политических партиях был принят лишь в 2000 году. Во Франции правовое регулирование деятельности партий осуществляется в рамках закона о свободе ассоциаций, принятом еще в 1901 году. Напротив, в странах с относительно недавно сформировавшимися конституционными традициями правовое регулирование партийной деятельности более предметно. В частности, подробные законы о политических партиях приняты в ФРГ (1967), Португалии (в 1974 году, дополнен в 1995-м), Австрии (1975), Испании (1978), Бразилии (1979), Болгарии (1990, 2004), Буркина-Фасо (1991), Израиле (1992), Эфиопии (1993). Законы, регулирующие деятельность политических партий, приняты в большинстве стран СНГ: Азербайджане, Белоруссии, Киргизии, Казахстане, Молдавии, Таджикистане, Узбекистане, Украине. Необходимость в этом очевидна: в странах с тоталитарным и авторитарным прошлым переход к демократическим формам организации политической власти требовал создания правовых предпосылок для обеспечения участия граждан в общественной жизни и предметного регулирования деятельности партий.
В ряде зарубежных государств (Австрия, Бельгия, Испания, Нидерланды, Португалия, Финляндия, Швеция) статус политических партий непосредственно увязан с закреплением в конституциях основ избирательной системы. В некоторых странах вопросы правового регулирования деятельности политических партий и порядка организации и проведения выборов объединены в рамках единого нормативного правового акта (например, в Мексике – федеральный закон о политических организациях и избирательном процессе). В ряде зарубежных государств (Бельгия, Греция, Италия, Испания, Швеция, Финляндия) приняты специальные законы о порядке финансирования политических партий.
В Российской Федерации законодательство о политических партиях образуют нормативно-правовые акты, предметом регулирования которых выступают общественные отношения, связанные с созданием и деятельностью политических партий, их участием в выборах и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Эти акты различаются по своей юридической силе, источнику принятия, масштабу действия юридических норм и образуют иерархически выстроенную систему.
В системе нормативных актов, определяющих правовой статус политической партии, ее права и обязанности, основания и порядок участия в выборах, референдуме, отзыве избранных депутатов и выборных должностных лиц, следует выделить:
› Конституцию Российской Федерации;
› общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации;
› федеральные нормативные правовые акты;
› нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;
› нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления, а также решения, принятые на местном референдуме или сходе граждан.
Конституция Российской Федерации. Базовым, отправным актом, определяющим правовой статус политической партии и основные начала ее участия в избирательном процессе, выступает Конституция Российской Федерации, нормы которой имеют наивысшую юридическую силу и прямое действие. В комплексе норм, непосредственно закрепленных в Основном Законе, следует особо выделить две группы: