А что творилось наверху? В конце концов Петр понял, что править из походной канцелярии — дело неблагодарное. Требовался постоянный административный орган. В 1711 году был создан Сенат. Но это учреждение ни в коей мере не напоминало организацию, давшую имя петровскому детищу. В Древнем Риме Сенат был советом аристократии. То есть в большей степени на него походила Боярская дума допетровской России. Сенат же являлся чисто бюрократическим учреждением. Это был, по сути, все тот же коллективный «князь-кесарь» Юрий Ромодановский — исполнитель воли царя. «Определили быть для отлучек наших Правительствующий сенат для управления», — написано в Указе Петра. Все лица и учреждения обязаны повиноваться ему, как самому государю, под страхом смертной казни за ослушание; никто не может заявлять даже о несправедливых распоряжениях Сената до возвращения государя, которому он и отдает отчет в своих действиях. Но! Высшие сановники, которым Петр доверял, такие как Меньшиков или Шереметьев, в Сенат не вошли. Они решали дела от своего имени.
Невозможно пройти и мимо учреждения еще одной бюрократической структуры — института фискалов, который появился в 1711 году. Смысл этой структуры был в том, чтобы люди на местах, подчиняющиеся обер-фискалу, доносили о всяких непорядках, воровстве и других злоупотреблениях должностных лиц. Как часто бывало с Петром, создавая эту структуру, он не особо подумал. Так, поначалу фискалы освобождались от ответственности даже за ложный донос. Получилось… Понятно, что получилось. Потом пришлось эту халяву отменять — и возобладало старое русское правило: «доносчику — первый кнут».
Честно говоря, вся преобразовательная деятельность Петра I укладывается в знаменитую фразу Черномырдина: «хотели как лучше, а получилось как всегда». Поэт Максимилиан Волошин, сказав «был Петр первый большевик», был прав. Большевики ведь тоже хотели, как лучше. И так же болтались в дебрях управления, бросаясь из стороны в сторону.
Так все и продолжалось, пока Петр I не дожал-таки упорных шведов. Война закончилась — и царь, ставший к этому времени императором, нашел время оглянуться на бардак, в который превратилась система управления, и стал чесать в затылке: что же с этой фигней делать? Старая приказная система, была, конечно, той еще. Но это была хоть какая-то система. К двадцатым годам XVIII века в управлении Россией царил полный хаос. И вот тут-то Петр провел свою знаменитую административную реформу. Вдохновлялся он западными идеями, за что его кляли и клянут славянофилы. Но на самом-то деле Петр не был западником. Он был прагматиком. Сейчас это слово служит синонимом понятия «рационалист». Это не совсем точно. Прагматизм как политическая философия был сформулирован в двадцатых годах ХХ века в США. Хотя, разумеется, политики, придерживающиеся подобных взглядов, имелись всегда. Суть прагматизма — в принципиальном отказе от постановки каких-то далеко идущих целей. Проблемы надо решать по мере их возникновения. Так Петр I и мыслил. Он ведь даже в главное дело своей жизни — Северную войну — влез, не очень понимая, в какую кашу ввязывается. Столицу империи, Петербург, царь возвел исходя из чисто тактических соображений на месте, где вообще-то жить нельзя.
По той же самой схеме Петр осуществлял и свои административные реформы. Он в очередной раз обратил взгляд на бывшего врага, которого сильно уважал, — на Швецию. И без долгих раздумий перенес ее опыт на российские просторы. Понять логику Петра можно. Он создал армию и флот, основываясь на самом передовом западном опыте. Обратите, кстати, внимание в этом смысле на Петропавловскую крепость, по тем временам — ультрасовременное оборонительное сооружение. Так вот, эти армия и флот как-никак, но все-таки победили. И изумленная Европа увидела у себя под носом новый геополитический фактор — мощный русский кулак. Так вот, Петр, подобно армии, решил так же реформировать и систему управления. В Швеции работает? Работает! А почему бы ей и в России не заработать?
Честно говоря, администратором Петр I был хреновым. Складывается впечатление, что он вообще не очень понимал, как крутятся винтики в этой машине. Тем более что его подзуживал знаменитый математик и мыслитель Лейбниц, с которым царь находился в переписке. Именно Лейбниц агитировал Петра за систему коллегий — ибо, по его словам, такая структура являлась идеальным механизмом. В те времена все, в том числе и Петр, увлекались механикой. Так что идея создать идеальный механизм управления упала на нужную почву.
К тому же царь являлся замечательным военным организатором — и этого у него не отнимешь. Но он попытался переносить военные принципы на всю остальную жизнь — а тут всегда случаются накладки.
Но, как бы то ни было, административную реформу высших государственных органов Петр осуществил. После реформы 1718 года исполнительная власть сосредоточилась в так называемых коллегиях, по сути — министерствах. Их было двенадцать. Иностранных дел, Военная, Адмиралтейская, Камер — и Штатс-контор коллегии, Ревизион-коллегия, Берг-, Мануфактур-, Коммерц-, Юстиц-, Вотчинная и Духовная. По идее, новые учреждения должны были поглотить соответствующие приказы. Так, к примеру, Юстиц-коллегия поглотила семь приказов.
Президентом Военной коллегии был фельдмаршал А.Д. Меншиков. Во главе Адмиралтейской коллегии находился флотоводец генерал-адмирал Ф.М. Апракснн. Во главе Коллегии иностранных дел — канцлер Г.И. Головкин (вице-президентом был барон П.П. Шафиров). Президентом Камер-коллегии был князь Д.М. Голицын. Президентом Штатс-контор-коллегии — граф И.А. Мусин-Пушкин. Ревизион-коллегию возглавил князь Я.Ф. Долгорукий. Во главе Берг — и Мануфактур-коллегий при Петре I стоял специалист в артиллерии Я.В. Брюс (генерал-фельдмаршал — начальник артиллерии). Коммерц-коллегию возглавлял дипломат П.А. Толстой. Президентом Юстиц-коллегии был назначен граф А.А. Матвеев.
Обратите внимание на кадровый состав представителей управленческой элиты. Среди исторической русской знати графов не водилось. Данный титул ввел Петр I. При старом порядке все эти люди (кроме князя Голицына) были «худородными» и ни на какие высокие должности претендовать не могли по определению. Светлейший князь Меншиков, как известно, пирогами торговал. Барон Шафиров был крещеным евреем — то есть, по старым понятиям, вообще никем. Но Петру было наплевать. Он ценил людей за их способности. И в этом — тоже великая заслуга царя. Он сумел пробить стену кастовой косности — местничество заколотили в крепкий гроб и землей засыпали. Хотя бы только за это он достоин памятников, которые ему поставлены.
Правда, Петр не сумел до конца уйти от русской управленческой традиции. Наряду со стройной коллегиальной системой сохранилось некоторое количество «пристроек». Так, рядом с Воинской коллегией действовали канцелярии: Главная провиантская и Артиллерийская и Главный комиссариат, ведавший комплектованием и обмундированием армии. На место Преображенского приказа пришла Тайная канцелярия, которая понятно чем занималась.
Структура учреждений была следующая. Президент и вице-президент. Четыре советника, четыре асессора, актуарий, регистратор и подьячие трех статей — старшие, средние и младшие. Разумеется, количество чиновников довольно быстро выросло.
В коллегиях был установлен следующий порядок рассмотрения дел: вся корреспонденция в нераспечатанном виде через дежурного чиновника поступала в присутствие. Указы государя распечатывал лично председатель, прочие бумаги — старший член коллегии. После регистрации документа секретарь докладывал о его содержании присутствию, причем сначала рассматривались дела государственные, затем частные. Члены присутствия заявляли свои мнения по очереди, начиная с младших, не повторяясь («снизу, не впадая один другому в речь»). Дела решались «по множайшему числу голосов». Если количество поданных «за» и «против» голосов было равным, то перевес брала та сторона, на которой был председатель. Протокол и решение подписывались всеми присутствующими.
Как видим, деспот Петр всеми силами пытался внедрить демократические принципы. Хорошо это или нет — вопрос спорный. Но вот пытался.
Четко были прописаны и должностные обязанности. Вот, к примеру, определение от 13 февраля 1720 года по Коллегии иностранных дел. «Когда случаются важные дела, то призывать всех или нескольких (по важности дела) тайных советников действительных, и все должны подавать совет письменно и потом докладывать о решении.
Канцелярии советники: тайный советник Остерман, канцелярии советник Степанов: их должности сочинять грамоты к чужестранным государям, рескрипты к министрам, резолюции, декламации и прочие бумаги великой важности и тайны, а прочее заставлять секретарей экспедиции и надзор за ними иметь. Когда случаются такие государственные тайные дела, что его царское величество высокую особою присутствовать в коллегии изволит, или для какого-нибудь совета другие тайные советники созваны будут, то из двоих канцелярии советников один или, по множеству дел, и оба, присутствуют и о регламенте совещания доносят и читают и, соответственно решению, рескрипты или грамоты или прочие резолюции сочиняют; а если понадобится, то им и голоса для большего секрета, вместо нотариуса, записывать. Совета их при том не спрашивается, но могут делать ремонстрации или представления. Если же в Иностранной коллегии присутствует только канцлер да подканцлер для решения дел, то канцелярии советники вместе с ним сидят за одним столом и ко всему, что будет в собрании определено, подписываются».
Хорошо излагал Петр Алексеевич. Потому что примерно таким же образом решаются дела и до сих пор. Сверху донизу во всех странах. Точнее, должны решаться. Сами посудите — это регламент работы не конторы «Рога и копыта», а Министерства иностранных дел огромной страны, которая в ту пору вела сложнейшие дипломатические игры чуть ли со всей Европой — и со странами Востока впридачу.
Коллегиальная система решения вопросов заставляет вспомнить стихотворение Маяковского «Прозаседавшиеся». Что, непохоже? Вот и президент Юстиц-коллегии А. Матвеев плачется, что учреждение огромное, слито из пяти приказов, ни на что времени не хватает. А еще надо ездить на заседание Сената… Но еще через полвека после Маяковского о тех же самых бедах рассказывал Сирил Паркинсон на примере заседаний советов директоров британских коммерческих компаний. И очень точно подметил одну особенность: на пустяковые простые вопросы тратится куда больше времени, нежели на важные и сложные. Почему? Да потому что пустяковые вопросы легче понять, а значит — иметь собственное мнение.