…Чуть ли не самого образования коллегий началось то, что происходит абсолютно в любой иерархической структуре, — борьба за лидерство. Так, к примеру, в Иностранной коллегии развернулась длинная и нудная склока между двумя тайными советниками — Остерманом и Степановым. Они писали длинные и нудные заявления, обвиняя друг друга в злоупотреблении служебным положением, непрофессионализме и всем таком прочем. Разумеется, на работу административных органов потоком пошли и жалобы со стороны. На… Какие у людей сегодня имеются претензии к бюрократам? Вот и тогда имелись абсолютно такие же. И Сенат учреждает должность генерал-рекетмейстера, в обязанности которого входило «принимать и рассматривать жалобы на медленное или несправедливое решение какой-нибудь коллегии; принуждать к скорейшему решению дел, докладывать Сенату о правильных жалобах, быть ходатаем за челобитчиков, особенно за безгласных, бессильных, угнетенных, и представлять таких самому государю». Разумеется, у генерала-рекетмейстера разобраться в одиночку хоть в чем-либо просто не хватило бы сил и времени. А значит… Правильно — у важного чиновника появилась своя канцелярия с собственным штатом. Явление типичнейшее. Попытка улучшить деятельность бюрократического аппарата приводит всего лишь к тому, что появляется новая структура.
Если уж речь зашла о докладе государю… Знаете, кто в петровское время был одним из самых могущественных людей, перед которым мелко мели хвостом все «птенцы гнезда Петрова»? Алексей Макаров, кабинет-секретарь — то есть начальник личной канцелярии Петра I. Он ничего сам не решал. Но — именно он каждый день приносил Петру I на подпись бумаги. Все понятно? Мог принести сегодня, а мог и через месяц. Мог напомнить о каком-нибудь деле, а мог и промолчать. Мог подсунуть документ, когда у царя было хорошее настроение, а мог — когда не очень. Так что власть секретарей появилась давно, и никуда от нее не деться.
Но вернемся к проблемам роста бюрократического аппарата. Многим читателям наверняка приходилось сталкиваться с такой особенностью чиновной машины: канцелярии от вас почему-то всегда требуют бездну каких-то бумажек. Лучше всего это знают те, кто вынужден был отправлять «наверх» многочисленные и непонятно кому нужные отчеты. Со стороны это представляется какой-то вакханалией идиотизма. Но и данная особенность не нова.
В 1722 году в городе Глухове образовалась новая бюрократическая единица — Малороссийская коллегия, которая должна была заниматься делами Украины (точнее — находившегося тогда в составе России Левобережья и Киева с окрестностями). Дело в том, что в те времена Украина обладала особым статусом и управлялась гетманом, выбранным украинским казачьим войском и старшиной — полковниками, высшими казацкими военачальниками. Управляли, прямо скажем, плохо. Царь решил поправить дело, создав дополнительную властную структуру. И что?
В октябре 1722 года гетман Полуботок жалуется в Сенат, что коллегия «мимо старшины, не сносясь и не советуясь с нею, посылает полковникам указы, требуя известий, сколько в котором полку маетностей (поместий. — А. Щ.), мельниц и других угодий; назначено также послать в полки десять офицеров глуховского гарнизона — неизвестно зачем. Из войсковой канцелярии коллегия требует выписок, универсалов (указов гетмана), розысков, купчих и других документов по делам тех челобитчиков, которые приходят с жалобами в коллегию…» (С. Соловьев).
Что, этим ребятам в Малороссийской коллегии делать было больше нечего — только плодить лишнюю переписку? Да нет. В чем был смысл создания этого административного органа? Как уже упоминалось, казачья старшина руководила Украиной «по понятиям» — фактически по законам бандитской «крыши». И население воспринимало чуткое руководство отнюдь не с таким восторгом, с каким позже украинскую старшину вспоминали и вспоминают «жевто-блакитные» националисты. Жалоб на беспредел казачьего управления в Сенат шло множество. Вот создали новый орган для разбора жалоб. Так вот, советники из Малороссийской коллегии отличались ярко выраженной бюрократической добросовестностью. Решили взять все на контроль — а потому получить максимум информации. И пошла писать губерния.
Это тоже типичная особенность канцелярского мышления. Как можно контролировать что-то, сидя за письменным столом? Правильно — с помощью бумаг. Вот эти бумаги и требуют. А дальше… Всегда хочется установить дополнительный контроль — и количество требуемых бумаг все растет. А заодно растет число чиновников, необходимых для обработки всей этой макулатуры.
Причем процесс может идти бесконечно. Если бы под коллегией сидели не казаки, а обычные чиновники, допустим, губернского уровня, то они бы никуда не жаловались, а с чистой совестью отправляли бы эти бумаги в сортир. Так спокойнее.
Практически весь XVIII век созданная Петром I система жила по присущим таким структурам законам. Коллегии меняли состав и внутреннюю структуру и в огромном количестве обрастали разнообразными «пристройками», экспедициями, канцеляриями, департаментами и всем прочим. Как водится, в русской бюрократии XVIII века стали заметны тенденции к образованию замкнутой касты. Особенность ситуации заключалась в том, что согласно петровским законам и Табели о рангах служилое сословие практически сливалось с дворянским. Служить должны были все. А если одни стремились выйти в большие чины, то другим, наоборот, хотелось спокойно сидеть по своим усадьбам.
Потому-то с одной стороны всем учреждениям было предписано «смотреть, чтобы те, которые в своих науках паче других преуспели и радетельное старание имели, прежде других в чины произведены были и тако за свое прилежание к наукам и награждение получить могли». Речь шла, разумеется, не о мужиках. Был учрежден и институт юнкеров. В марте 1737 г. Кабинет министров утвердил правила приема дворян в коллегии юнкеров. Юнкера должны были не только иметь навык в «приказном порядке», но и приобретать «знание указов и прав государственных, Уложенья и прочее».
Два дня в неделю они обучались грамматике, арифметике, математике, геодезии, географии, латыни. В 1755 г. к этому списку добавились история, французский и немецкий языки. Через пять лет обучения при коллегиях проявивших себя в учении юнкеров производили из нижней должности копииста или канцеляриста в секретари. Поступать в юнкера можно было лет с двенадцати. И к семнадцати спокойно начинать делать карьеру. Позже юнкерское обучение, как и солдатскую службу, стали проходить «заочно». То есть числились, но не служили.
Но, тем не менее, все в общем-то работало. Несмотря на заговоры и государственные перевороты, государственный аппарат функционировал, хотя и со скрипом. Более всего угнетала именно введенная Петром коллегиальность.
Эта книга — не об истории государственного управления, поэтому я не буду подробно останавливаться на различных структурных изменениях, происходивших в XVIII веке. Стоит упомянуть о так называемом «Указе о вольности дворянству» 1762 года, согласно которому обязательная служба для дворян отменялась. Соответственно, множество людей, которым не нравилась армейская и канцелярская лямка, тут же решили бросить службу. И тогда, дабы создать стимул для служения Отечеству, Екатерина II ввела институт, без которого современная бюрократия немыслима: ПЕНСИИ. Это сегодня пенсия по старости или выслуге лет выглядит чем-то само собой разумеющимся. Но двести пятьдесят лет назад все было не так! Всюду. До двадцатых-тридцатых годов ХХ века большинство европейских граждан такого слова не знали. В Российской империи пенсию получали только люди с чином. Причем не только они сами, но в случае смерти — их жены. Размер пенсии чрезвычайно различался в зависимости от чина и последней занимаемой должности. А бедных дворян и тогда имелось достаточно. У них появился стимул служить — причем служить долго и не навлекая на себя лишние неприятности. А что значит — не навлекать неприятности? Не делать резких движений. Уклоняться от принятия ответственных решений. И самое главное — по мере сил сопротивляться любым переменам. Кроме того, бюрократия отделилась от общей дворянской массы. У нее теперь имелись СОБСТВЕННЫЕ интересы.
Правда, от перемен чиновникам открутиться не удалось. Екатерина II попыталась провести сокращение центральных штатов, перенеся многие их функции в губернии. Ничего хорошего из этого не вышло. По указанным выше причинам. Бумаги косяком пошли наверх. А наверху сгоряча все учреждения порушили.
Павел I, будучи сторонником военной дисциплины, стал исправлять положение. На самом верху были созданы так называемые департаменты — юстиции, финансов, военного, морского, коммерции и казны, во главе которых стояли министры. Тут уж никакой коллегиальностью не пахло. Они отвечали исключительно перед императором.
Свои начинания Павел докончить не успел: он умер от несчастного случая — от удара табакеркой в висок. Но пришедший на смену Александр I продолжил его дело. Любопытно, что деятельность Александра Павловича очень напоминает то, чем занимался в то же время во Франции его личный враг — Наполеон. Таких совпадений не бывает. XIX век — это абсолютно иная эпоха. На смену относительно спокойному предыдущему веку шла эпоха великих потрясений, которые нес с собой молодой корсиканец в треуголке. Старая система кое-как годилась при тихой жизни, но явно для наступающего века не получалось.
8 сентября 1802 г. был опубликован манифест Александра I «Об учреждении министерств», который положил начало бюрократической системе, существовавшей до октября 1917 года, да и по сей день во многом сохранившейся. Император объявил, что «мы заблагорассудили разделить государственные дела на разные части, сообразно естественной их связи между собою и для благоуспешнейшего течения поручить оных ведению избранных нами министров, постановив им главные правила, коими они имеют руководствоваться в исполнении всего того, чего будет требовать от них должность и чего мы ожидаем от их верности, деятельности и усердия ко благу общему».